La opinión pública constituye hoy, más que ayer, un factor de importancia en las decisiones de política exterior. Si, con anterioridad a la apertura global, aquélla fue considerada referencial, su influencia en el sector (salvo excepciones), se ha incrementado considerablemente a pesar de que carezca de la centralidad con que parte de ella (las expectativas, por ejemplo) condiciona las tendencias en áreas vinculadas (como la economía).
Esta afirmación general es también, sin embargo, un término medio: la incidencia de la opinión pública no es la misma en la adopción de decisiones extremas (una declaración de guerra) donde pesa mucho más que en una decisión cotidiana (el mantenimiento de una relación diplomática) o de cambio de curso (la negociación de un acuerdo de libre comercio donde antes no había ninguno). Esta diferenciación de escenarios supone que si la opción de un Estado liberal puede estar influida por la opinión ciudadana sobre hechos, situaciones o corrientes de pensamiento ello no implica que quien decide deba restar importancia a las variables de poder, del interés nacional ni, en circunstancias especiales, a la razón de Estado.
Reconocer esta distinción es menos una disquisición teórica que un requerimiento político cuando el escenario de ciertas potencias emergentes parece condicionado por un estado de ánimo colectivo (en este caso, un alto grado de optimismo económico) que contrasta, en apariencia, con el estado de ánimo de las potencias desarrolladas. Las primeras estarían más dispuestas a continuar con las políticas que las mantienen en la senda del progreso con el riesgo de sobrepasar sus límites (el peligro de la exuberancia) mientras las segundas (se colige) estarían orientadas por la opinión pesimista hacia el debilitamiento con el riesgo de tornarse beligerantes o proteccionistas o a una recuperación costosa. Del sustento de esta fenomenología da cuenta la encuestadora Pew citada por The Economist en sus proyecciones para este año.
En efecto, según esa fuente, China encabeza la satisfacción nacional (una variante de la opinión) con la dirección de su país con 87%. A ella se suman Brasil (50%) e India (45%). Si de esa muestra se pudiera concluir que las principales economías emergentes estás satisfechas (como sostiene The Economist), uno de los fundamentos de la notoria fricción con otros Estados del sistema internacional se habría diluido considerablemente.
Sin embargo, en contraste con The Economist, Pew agrega a su encuesta de estados de ánimos la escasa satisfacción de otras potencias emergentes: Indonesia (41%), Turquía (38%) y Rusia (34%), entre otros. Ello indicaría que las potencias emergentes como conjunto no sólo no están satisfechas con la orientación de sus Estados sino que induciría a pensar que podrían complementar esa percepción con políticas más confrontacionales.
Esta situación se complica con la baja satisfacción de los ciudadanos de los países desarrollados con la orientación de sus respectivos Estados. En efecto, Pew (reportado por The Economist) registra que la satisfacción de los nacionales con la orientación del Reino Unido es apenas de 31%, la de Estados Unidos de 30% y la de Francia de 26%. A ello debe agregarse la de Alemania (el país con mejor desempeño en Europa) con 39%, España con 24% (restado de una insatisfacción de 76%) o Japón con 20%. Tal situación, en vez de contrastar con una supuesta satisfacción de las potencias emergentes, retroalimentan la insatisfacción general de las mismas.
Si una conclusión maciza se desea obtener de esta encuesta es que sólo China aparece hoy como una potencia claramente satisfecha con la dirección de su Estado (lo que no supone, obviamente, satisfacción con su condición geopolítica). Ello implica que, términos de opinión pública, los sujetos en el sistema internacional parecen, en general, insatisfechos con esa orientación. Si ello es cierto, lo que se deriva es menos una tendencia a la confraternidad que a la tensión. Ello no implica el retorno a un escenario en el que predomina la suma 0 (otro tema explorado por The Economist) pero tampoco a la mayor integración global o entre potencias emergentes.
Es más, aún asumiendo que una buena parte de los actores involucrados (especialmente de las potencias emergentes) estuvieran satisfechos, de ello no podría concluirse el escenario político y estratégico sea “objetivamente” el mejor desde el fin de la Guerra Fría o el más estable. Las decisiones de política exterior, en países como los nuestros, deberían considerar ese supuesto menos optimista que obliga a pensar en medidas que tengan en cuenta que las posibilidades de conciliación no deben descuidar la disposición a la alerta.
Especialmente cuando se constata que, más allá de las rivalidades sistémicas, no hay región en el mundo que no presente hoy fractura, división o fricción. Ello implica que en ellas, teniendo en cuenta las especificidades del caso, los niveles de riesgo, de tensión o de potencial de conflicto ciertamente no son bajos aunque la guerra no acompañe a esa situación.
Ello se constata en Asia, donde el progreso económico va acompañado de conflictos remanentes del viejo orden (China-India, la península coreana o China-Japón o Pakistán-India), conflictos generados por la emergencia de nuevas potencias (especialmente en el caso de China cuya dimensión militar de proyección extra-regional y marítima es evidente) o conflictos impulsados por “nuevas amenazas” (el terrorismo y la proliferación nuclear en el Medio Oriente, el Asia Central, del Sur y del Noereste). De esa realidad asiática, sin embargo, no se puede desconocer el notorio incremento de la interdependencia intra-regional. Si el comercio entre las economías asiáticas bordea el 50% y la China ha abierto un mercado tan atractivo como central, el Asia produce evoluciones de interdependencia tan extraordinarias como estratégicas.
Éste último es el caso de la reciente conexión de la oferta petrolera del oriente ruso con la demanda del noreste chino. Ello diversifica la oferta energética rusa (que ya no dependerá sólo del mercado europeo), reduce la dependencia petrolea china del Medio Oriente y de su tránsito marítimo y cambia los términos en que Estados Unidos debe empeñarse en generar un indispensable balance de poder en el área (posibilidad aún más disminuida luego del fuerte recorte presupuestal del sector defensa de esa potencia).
De otro lado, ese mayor grado de interdependencia no implica, sin embargo, que Rusia postergue sus preocupaciones de seguridad en el Pacífico asiático, ni que China abandone sus planes de convertirse en una gran potencia naval, ni que Japón o Corea del Sur dejen de preocuparse por el activismo chino o norcoreano, ni que Estados Unidos abandone su rol de balancer en el área por la sencilla razón de que la interdependencia no es incompatible con las realidades del poder convencional (cuya importancia, sin embargo, matiza).
Y si el paraíso económico asiático está contaminado por el pecado original de la rivalidad, el escenario de la integración moderna por excelencia (la Unión Europea), parece también fracturado por el fuerte impacto de la crisis económica y sus efectos estratégicos. Si la estratificación entre países de fuera de la zona del euro y entre economías centrales y periféricas dentro de ella presupone la subsistencia de una fuerte interdependencia asimétrica entre ellos, muestra también la activación de una jerarquía de poder económico latente en esa zona.
Por lo demás, si la avanzada integración europea y la evidente inexistencia de amenazas convencionales entre sus miembros fuera equivalente a la percepción de ausencia de conflicto o de eliminación del status en las relaciones entre Estados de soberanía disminuida por la integración lo lógico sería que, en ese escenario por lo menos, los Estados más chicos (por ejemplo, Estonia que se acaba de integrar a la zona del euro) hubieran eliminado sus fuerzas armadas a la manera costarricense.
Pero ello no ocurre en la Unión Europea porque ésta construye una política de seguridad y exterior común que implica defensa colectiva frente amenazas extrazona y proyección de poder fuera del área de integración. Y también porque la gran mayoría de sus miembros son aliados de la OTAN (a diferencia de Suecia o Finlandia). Y porque, aún tratándose de Estados de soberanía limitada, éstos no pueden delegar completamente las obligaciones de su Estado en materia de defensa.
Por lo demás, en un sistema internacional en transición y en un escenario regional complejo ni la crisis económica obliga a los europeos a abandonar sus capacidades estratégicas (ni al Reino Unido ni a Francia se les ocurre abandonar su poder nuclear). Ello reitera que no sólo la interdependencia sino las obligaciones de la integración profunda siguen demandando de los Estados (con el apoyo ciudadano) políticas pensadas también en términos de poder.
Si América Latina presente otra realidad ello no indica que sus preocupaciones sean distintas en lo esencial, aunque sí de grado, atendiendo a su propia especificidad. Si bien la región esta atravesando por un período de optimismo económico (pero no necesariamente de satisfacción con la orientación de sus Estados miembros) y en el último año han disminuido las tensiones en sus núcleos vitales (el restablecimiento de relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela; el consenso peruano-chileno de mantener una política de “cuerdas separadas” o de “relaciones inteligentes” que minimice la influencia de la controversia marítima que debe resolver la Corte Internacional de Justicia; la decisión de Perú, Chile, Colombia y México de avanzar en un proceso de integración profunda; y la reiteración brasileño-argentina de mantener fluidas las relaciones bilaterales teniendo en cuenta la centralidad estratégica de ese vínculo) ello no implica que las necesidades de seguridad y defensa deban ser desatendidas. Y mucho menos que, a la luz de la creciente asimetría de capacidades y de redefinición de jerarquías, no se requiera políticas exteriores que incluyan la variable del poder eficiente.
En efecto, en la región y fuera de ella la dicotomía entre interdependencia y realismo es un dilema falso. Si bien el sustento del optimismo económico genera una tendencia al incremento de la interdependencia, la insatisfacción relativa con la orientación del Estado (Brasil, con 50%, es el que menos insatisfacción mostraría) muestra que parte de esa insatisfacción proviene de la inseguridad y, quizás también, del menor status relativo de una buena parte de los Estados latinoamericanos.
Por lo demás, la fragmentación regional en bloques ideológicos sigue siendo clara. Es más, uno de ellos tiene un variado componente militarista cuya visibilidad –en el caso de Venezuela, Cuba, Nicaragua y Bolivia – se niega sólo a los que no desean ver. Ello ocurre en un contexto en que la potencia emergente por excelencia (Brasil) desea hacer de su capacidad militar un componente de su creciente poder, en el que la asimetría de capacidades genera desconfianza y fricción y en el que la amenaza del narcoterrorismo y su efecto multiplicador es una amenaza real y presente en unos Estados y menos evidente en otros.
Ello indica que las políticas exteriores en la región –y en particular, en el Perú- no pueden prescindir del factor poder (que no se define sólo por el uso de la fuerza), ni de su variable benigna (la de la influencia), ni de su variable estructural (la de las capacidades materiales) si quienes las sustentan no desean perder sitio entre los Estados relevantes del área. Ni el optimismo público derivado de la buena perfomance económica, ni el ciclo de crecimiento que se avizora (que aún está en cuestión) toleran la prescindencia del incremento de capacidades en el desarrollo de la política exterior si ésta se pretende efectiva. Teniendo en cuenta que las ventajas de la interdependencia en la región y los requerimientos del realismo en ella son elementos complementarios antes que antagónicos en el diseño de la política exterior, los gobernantes están obligados a considerar estas realidades orientando a la opinión pública.
