Un Año de Política Exterior

Durante el primer año de gobierno del Presidente Alan García la política exterior se ha distinguido más por la intensificación del esfuerzo de inserción extraregional del Perú y por la gestión de la heterogénea relación vecinal que por el progreso en la integración regional.

Este resultado sólo puede ser parcialmente atribuido a la decisión del Estado. En efecto, mientras la persistencia en mejorar la inserción global del Perú ha continuado la tarea del gobierno anterior afirmada por un reconocimiento de los requerimientos de la modernidad, la precariedad de la integración suramericana y la alteración de la relación bilateral con dos vecinos (Bolivia y Chile) y un antiguo socio (Venezuela) no encuentra su origen en la voluntad del gobierno.

A pesar de la multidimensionalidad del proceso de inserción externa, ésta ha sido dominada por la articulación con una civilización -Occidente- a través de dos interlocutores -Estados Unidos y la Unión Europea- y mediante farragosos y burocráticos procesos negociadores que dicen mucho de la persistencia de intereses divergentes en el marco del predominio de intereses convergentes.

En el caso de los Estados Unidos, esta opción estratégica que condicionará fuertemente el futuro de seguridad y desarrollo del Perú ha sido conducida por tecnócratas (el Mincetur y el USTR) durante su fase sustantiva (que culminó con el gobierno anterior). La Cancillería asumió un rol de mayor importancia en la interlocución con el Congreso norteamericano para concluir la aún no lograda aprobación del acuerdo (sin embargo, en la fase de "perfeccionamiento" del mismo -la negociación de la adenda- tampoco tuvo un rol predominante).

En esa fase la política exterior peruana se topó de lleno, quizás por primera vez, con las complicaciones, conflictos, presiones y ritos de un órgano burocrático que hasta ahora le había sido, en buena cuenta, referencial. La dispersión de la comprensión del interés nacional por el Congreso norteamericano ha elevado el costo procesal del TLC compensado, de alguna manera, por el contenido de la adenda posterior. Más aún, el interlocutor burocrático ha puesto en cuestión otra expectativa estratégica: la articulación del "arco del Pacífico" arriesgada por la indisposición del Congreso de la primera potencia a aprobar los TLC suscritos con Colombia y Panamá.

El proceso, a pesar de ello, ha devenido en el mejoramiento sustancial de la relación política y, menos visiblemente, de la de seguridad con Estados Unidos. Sin embargo, si por alguna razón el TLC no fuera formalizado, la consecuencia estratégica sería desastrosa para las partes.

En relación al proceso negociador con la Unión Europea la ausencia de fluidez no ha sido responsabilidad del interlocutor extraregional (bastante más complejo que el norteamericano) sino de la inconsistencia de los miembros de la CAN. Durante un año, la presidencia boliviana de ese organismo no ayudó a la agilización del proceso el que, hasta último momento, fue cuestionado por el vecino. Ello debiera haber obligado al gobierno a considerar otras opciones a la negociación inicial para el caso en que, después de acordado el proceso negociador en Bruselas, algún socio quisiera volver a entorpecer el acuerdo.

En efecto, teniendo en cuenta que para el Perú la relación económica y política con la Unión Europea es vital, ésta no puede depender plenamente de lo que decida otro gobierno (Bolivia y, eventualmente el Ecuador). Por ello, el requerimiento de una negociación paralela acorde con un acuerdo de "arquitectura variable" y hasta la negociación restringida (Perú y Colombia con la UE) debiera estar en la agenda. La referencia de éxito al respecto la dará la próxima cumbre América Latina y el Caribe-Unión Europea a realizarse en Lima el próximo año.

En lo que se refiere al Asia, los procesos de negociación de acuerdos económicos con países de esa región (especialmente con China) ciertamente tienen similar importancia económica. Pero carecen de la dimensión política que sí tienen los vínculos con Occidente. Si éste es el límite de los estudios de factibilidad del acuerdo comercial con China (que no involucrará al conjunto del universo arancelario) lo será también con otras potencias menores. En ese marco el Perú deberá haber avanzado la negociación con otros socios para la reunión cumbre de la APEC a realizarse el 2008 en el Perú.

Para sustanciar mejor esos procesos es necesario incrementar la participación de la Cancillería en ellos (el nivel referencial debería ser el de su rol en la negociación con la Unión Europea). Ese requerimiento es ahora mayor a la luz del deterioro de la diplomacia multilateral en los ámbitos político y económico.

En el ámbito político la proyección multilateral del Perú no ha mejorado sustancialmente con la participación en el Consejo de Seguridad de la ONU como miembro no permanente. Si bien sí se reportó un incremento del status y de la influencia internacional del Estado (reflejada en la consulta permanente por otras potencias), es evidente que ese resultado ha sido propio del rol circunstancial antes que del ámbito en que éste se desempeña: el Consejo no ha logrado atenuar mediante la seguridad colectiva los graves conflictos regionales en los cuales tiene responsabilidad y competencia.

De ese juicio ciertamente escapa el incremento de la participación del Perú en operaciones de mantenimiento de la paz (el caso de la MINUSTAH en Haití) y su disposición a hacerlo a través de la cooperación regional (que incorpora desde Chile a Estados Unidos) y del mejoramiento de las capacidades propias.

De manera similar el retorno del Perú al G 22 (que, bajo el liderazgo de Brasil, es un interlocutor principal en la Ronda Doha) no ha reportado aún un beneficio multilateral que supere el alineamiento peruano con una agrupación de la que no debió retirarse. En tanto la ausencia de progreso de la Ronda lleva consigo la erosión del multilateralismo económico, la política multilateral del Perú no percibirá mayores beneficios como es evidente. La capitalización política de esa participación sí rendirá dividendos en el futuro siempre que el bilateralismo económico prevaleciente pueda ser adecuadamente compensado.

En el ámbito de la integración regional el Perú no ha logrado, a pesar de intentarlo, la recomposición de la fragmentación del escenario suramericano ni la mejora cualitativa de los procesos de convergencia correspondientes. En efecto, la prevalencia de intereses en conflicto ha superado a los intereses coincidentes en Suramérica con un agravante: la manipulación geopolítica que ha hecho de ellos el gobierno venezolano para consolidar esa brecha e incorporar a la región intereses disociadores (Cuba y su polémica influencia) e intereses antisistémicos (p.e. la relación con Irán) que no han podido ser revertidos. Esa manipulación se ha trasladado al ámbito hemisférico donde el Perú tampoco ha logrado implementar, como correspondía, la Carta Democrática.

El resultado de la erosión de estos dos escenarios se ha visto en la pérdida de la calidad comunitaria del sistema interamericano y de la integración suramericana.

Sin embargo, lejos de dar cuenta de ello, la Cancillería no ha podido resistir el impulso venezolano de revaluar nominalmente la Comunidad Suramericana de Naciones transformándola en una insustentable Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR). Si la CSN carecía de los elementos de convergencia progresiva que caracterizan el tránsito de una zona de libre mercado a una unión económica o política, la súbita creación UNASUR restó aún más credibilidad a ese proyecto.

En su lugar apareció un ambiguo espacio económico donde la convergencia CAN-MERCOSUR perdió relevancia y el fundamental programa IIRSA perdió jerarquía para dar paso a la ofensiva ideológica del proyecto ALBA y sus ramificaciones. Una de ellas ha sido la creación del Banco del Sur (que originalmente quiso sustituir a los organismos multilaterales para devenir en un fondo de financiamiento de proyectos de desarrollo) del que el Perú no participó y el secuestro de la agenda social regional que se confundió con iniciativas venezolanas y bolivianas.

En el ámbito andino ello fue preludiado del retiro de Venezuela de la CAN y de la complicación que creó el estatismo económico boliviano y su opción por el comercio administrado. Aunque el Perú no ha podido contrarestar esa evolución, sí ha desescalado, a no escaso costo, la agresividad verbal con que esta anomalía se ha instalado. En este contexto, la recuperación de la CAN como entidad de integración eficiente no ha podido ser lograda aún por el Perú aunque algunos pasos se hayan dado en ese sentido (p.e. mediante la incorporación de Chile como miembro asociado).

En el ámbito bilateral (que, por heterodoxo y complejo, dejamos al final a pesar de que suele encabezar los programas de política exterior) se puede concluir que el resultado del primer año de gobierno ha contrastado sus éxitos parciales (Ecuador, Colombia) y la falta de avance aparente (Brasil) con los estancamientos manifiestos (Bolivia) y los retrocesos paradójicos (Chile).

En contraste con lo esperado, la "asociación estratégica" con Brasil ha avanzado muy lentamente en materia de seguridad (el SIVAM-SIPAM) y de integración física (el proyecto IIRSA).En materia de inversiones, la presencia de PETROBRAS aún no se consolida mientras que la de Vale do Rio Doce está recién en sus inicios. Estos avances están lejos del estándar que corresponde a una relación considerada clave para nuestra inserción suramericana y para la ocupación del espacio amazónico (aunque el largo plazo sea aquí la referencia del éxito).

Por lo demás, la relación con el Perú no ha parecido suficiente estimulante para que la potencia regional (ya reconocida como tal extraregionalmente) imponga su influencia en la articulación suramericana conteniendo la disposición fragmentadora de Venezuela.

En cambio la relación con Ecuador ha progresado de manera sustantiva si se tiene como referencia la naturaleza ideológica de su gobierno. A pesar de la inadecuada asociación de ese Estado con Chile en relación a la controversia marítima peruano-chilena y de la disposición internamente revisionista del presidente Correa, la relación institucional ha agregado un eslabón a las relaciones de confianza que el Perú desea establecer con todos sus vecinos a través del mecanismos 2+2 (las reuniones entre ministros de relaciones Exteriores y de Defensa). Por lo demás, ciertamente el sustento político de la relación ejecutiva (como el relanzamiento del Programa Binacional de Integración Fronteriza comprometido en los acuerdos de paz de 1998 cuya ejecución también se ha confirmado) ha sido mejorado cualitativamente con la institucionalización de reuniones cumbre y de gabinetes entre los dos Estados.

A la luz del incremento de la relación económica entre ambos países, la brecha de incertidumbre se ha reducido pero no al punto de cancelar la preocupación por la actitud que luego pudiera adoptar el Ecuador en el proceso de solución de controversias peruano-chileno.

La relación con Colombia también ha progresado al amparo del incremento de los intercambios económicos (Colombia es el socio que mejor aprovecha el mercado andino) y de seguridad (la cooperación antinarcoterrorista). Esta última, sin embargo, están lejos aún de satisfacer su potencial. Por lo demás, la relación estratégica con Colombia proyectada al ámbito panamericano y del Pacífico (el "arco") depende de la aprobación del TLC suscrito pro Colombia con Estados Unidos. Está en el interés del Perú, en consecuencia, promover activamente esa aprobación. De ese esfuerzo, sin embargo, no hay todavía registro suficiente.

La relación con Bolivia, cuyo status se privilegió en 1992 con la suscripción de los Acuerdos de Ilo, con la reunión de gabinetes y con la ratificación de los acuerdos de integración profunda, no ha tenido mayores progresos. Extraordinariamente, el estancamiento no se debe a inconvenientes de agenda sino al fortísimo condicionamiento interno de la política exterior boliviana y a su intenso alineamiento con Venezuela. Esta situación debe cambiar tanto porque el estancamiento bajo estas condiciones constituye una reversión en los hechos cuanto porque la conflictividad interna boliviana se proyecta intensamente sobre el sur del Perú. Parte de esa proyección está lamentablemente organizada por intereses cocaleros y por movimientos nacionalista e indigenistas bolivianos de fuerte componente irredentista que están encontrando arraigo en territorio nacional.

Finalmente, a pesar de la amplísima agenda peruano-chilena y de un importante incremento de la interdependencia mutua (cuya asimetría ha sido revertida sólo en el ámbito comercial), la relación parece fuertemente concentrada en la controversia marítima peruano-chilena. Esta focalización se incrementó con el renovado cuestionamiento chileno de la frontera terrestre producido por la ley de creación de la región Arica-Parinacota (una fragmentación de la 1ª Región) a fines el año pasado. Aunque la ley fue corregida por el Tribunal Constitucional chileno, el interés de ese Estado quedó expuesto y la opinión pública de ambos países lo recordó cotidianamente desde ese momento. Con ese fenómeno deben lidiar las cancillerías de ambos países que pretenden aislar la controversia del conjunto de la "agenda positiva". Conforme progrese el proceso de solución en la Corte Internacional de Justicia la pretendida especificidad del tema se irradiará posiblemente al conjunto de la agenda.

Por ello es necesario que Chile comprenda que hemos ingresado a un proceso de solución de controversias en defensa de un legítimo interés nacional antes que a la promoción de un conflicto. A la luz de esa percepción conjunta, Perú y Chile deberían conformar un mecanismo de control de daños con competencias distintas a las del 2+2 teniendo en cuenta que aunque la fricción puede incrementarse, ésta no debiera cancelar las oportunidades que se presentarán al final del proceso siempre que el comportamiento de las partes sea racional y que se tenga la historia como precedente restrictivo de los afanes de suma 0.

Para que ello tenga mejores posibilidades de éxito el Perú debe consolidar su posición jurídica en la controversia con Chile. Y para hacerlo, el interés nacional demanda la adhesión a la Convención del Mar. Esa tarea indispensable no se ha emprendido, sin embargo.

A complicar la relación con Chile ha contribuido la presencia de Alberto Fujimori en ese país. Éste, sin tener en cuenta su responsabilidad estatal ni la aproximación de sus actos al delito de traición, ha resistido la extradición. El Poder Judicial chileno ha producido una primera sentencia que, al favorecerlo de manera plena, ha incrementado la incertidumbre sobre el caso y dejado entrever la pugna de intereses políticos que éste congrega. La Cancillería ha optado por tratar el problema como uno meramente jurisdiccional. A la luz de la sentencia de primera instancia y de la condición política de Fujimori, esa posición debe cambiar si el Estado desea restablecer el prestigio de la Jefatura del Estado minado por quien fungió de Presidente de la República. Por las mismas razones, la Cancillería debe procurar un esclarecimiento de la relación del Japón con Fujimori.

A la luz de la importancia que tiene la relación del Perú con sus vecinos es necesario procurar amortiguar la heterogeneidad en el comportamiento de los mismos teniendo en cuenta que la homogeneidad es imposible por la diversidad de los intereses nacionales en juego. Un paso en esa dirección es la institucionalización de mecanismos de relación equivalentes (p.e. el 2+2) y el intento de racionalizar los diversos status atribuidos a esos Estados.