La Carta de la ONU no concede a la autoridad del Secretario General las facultades que las expectativas colectivas y la tradición del cargo sí le demandan.
En efecto, este líder global es sólo el funcionario administrativo de mayor jerarquía de esa Organización y sus obligaciones se remiten a llamar la atención del Consejo de Seguridad sobre asuntos que puedan poner en peligro la paz y estabilidad internacionales, a realizar las actividades que le encarguen las principales instancias de la ONU (la Asamblea, el Consejo, el ECOSOC), a acompañar las sesiones de esos estamentos y a informar anualmente a la Asamblea sobre sus labores. Es más, aunque su oficina realiza tareas ejecutivas, su eficacia no proviene necesariamente de un poder explícito otorgado por quienes lo han elegido.
Pero el Secretario General de la ONU ciertamente tiene un poder que puede contribuir a alterar determinados comportamientos. Éste deriva tanto de la dimensión global de la institución que dirige y de los ideales colectivos que representa como de la autoridad que la comunidad internacional otorga a su investidura. En términos prácticos ese poder se asienta en la legitimidad que proviene del consenso global con que es elegido, en su capacidad de orientar y coordinar el comportamiento de los Estados Miembros hacia la realización de objetivos colectivos y, obviamente, de las circunstancias históricas que facilitan o entorpecen su acción.
Y, en tanto el Secretario General (como todos los que presiden organismos internacionales) advierte a manera de explicación (y también de excusa) que la ONU es tan eficaz como sus Estados Miembros lo deseen, ese poder no proviene de la confrontación con éstos. Como se ha dicho, su capacidad se refuerza si su autoridad puede orientar, más bien, la conducta de un Estado de acuerdo a lo esperado por la comunidad internacional. Esa capacidad, obviamente, es más fácilmente realizable en el caso de Estados menos poderosos que en relación con los más poderosos.
El ex -Canciller de la República de Corea, Ban Ki-moon ha asumido este 1 de enero el cargo de Secretario General de la ONU bajo estas premisas y limitaciones. Y aunque su oficina, en clara expresión de la cultura burocrática que rige ese organismo internacional, no se haya esforzado demasiado para informar con detalles sobre el acontecimiento (los reportes menos escuetos provienen de la prensa convencional), el reemplazante de Kofi Annan ha dado a conocer, de manera preliminar, cuatros grandes prioridades de su gestión. A manera de clasificación se puede decir que éstas consisten en dos disposiciones de carácter “amplio” y dos “más concretas”.
Entre las primeras se encuentran la disposición a rescatar el multilateralismo de la crisis que esa forma de política internacional padece (la alusión a la necesidad de reemprender el “esfuerzo conjunto” para resolver problemas colectivos) y a restaurar la convergencia en la comunidad internacional (la referencia a la necesidad de “tender puentes” en una comunidad que ha perdido cohesión). Entre los segundos se puede identificar el reclamo de mayor eficacia en el ejercicio de la seguridad colectiva (especialmente en los casos de las crisis de Darfur, Medio Oriente, Irán, Irak y Corea del Norte) y en las tareas comunitarias del desarrollo (especialmente en el logro de los Objetivos del Milenio).
Estas prioridades no distan mucho de las reconocidas por el Secretario General saliente, Kofi Annan en un discurso leído en la Bilibloteca Presidente Truman de Missouri (ver www.contexto.org sección Documentos). En esa oportunidad, ciertamente no al estilo de Churchill cuando en 1946 el ex -Primer Ministro británico advirtió sobre el advenimiento de la Guerra Fría (el discurso sobre la “Cortina de Hierro” en Fulton, Missouri), el señor Annan identificó las cinco grandes “lecciones” aprendidas en el cargo.
Éstas se refirieron también a los requerimientos de la seguridad colectiva (la primera), del desarrollo (la segunda) y del multilateralismo (la quinta). Pero además reflexionó sobre la necesidad de fortalecer los regímenes humanitario y de Estado de Derecho globales y de vigorizar la rendición de cuentas en el ámbito multilateral.
El señor Kofi Annan pudo explicarse mejor al momento de su despedida que el señor Ban Ki-moon al momento de su incorporación al cargo.
En efecto, la seguridad colectiva debía redefinirse en tanto ésta ya no se obtiene sólo frente a Estados sino frente a agentes no estatales. Al desarrollo se llega por la vía de la solidaridad y, por tanto, de mayor cooperación internacional. El Estado de Derecho global (una extrapolación del orden interno) no se logra si los más poderosos violentan los derechos humanos y si se recurre al uso de la fuerza sin legitimidad. La rendición de cuentas requiere de la participación de las entidades no gubernamentales y de mayor disposición de los ciudadanos de los Estados poderosos a reclamarla. Y el multilateralismo requiere de mayor justicia y democracia internacionales mediante reformas del Consejo de Seguridad y de organismos afiliados como el FMI y el Banco Mundial.
En relación a la primera “lección” cabe preguntar si el señor Ban Ki-moon podrá replantear los requerimientos de reforma de la ONU para incluir entre sus obligaciones, por ejemplo, la intervención preventiva (este sería el caso del terrorismo, como lo recomendó un grupo de trabajo de ese organismo) y una mayor acción colectiva frente a la amenaza de actores no estatales. Ello requeriría modificaciones a la Carta de 1945.
En relación a la segunda “lección” el señor Ban Ki-moon podría consolidar ciertos logros como la consolidación de un mayor acceso a los mercados por los países en desarrollo (aunque ello depende del éxito de la Ronda Doha), la confirmación del incremento de la asistencia por los países desarrollados (la promesa de lograr el 0.7% del PBI de esos países ya se ha obtenido) y el mejor trato del problema de la deuda externa (ello es posible en relación a los países de menor desarrollo según lo comprometido por el G8 pero no en relación a los países de medianos ingresos).
En relación a la tercera “lección”, el logro de mayor legitimidad en el uso de la fuerza para la defensa de la seguridad colectiva sería más viable si los Estados miembros participan más y mejor en las operaciones de mantenimiento y establecimiento de la paz de la ONU (el despliegue actual bordea sólo los 180 mil hombres). Lamentablemente hoy esa tarea es dejada en manos de un grupo de países que tampoco contribuyen con lo suficiente cuando el Consejo de Seguridad dispone que lo hagan bajo el capítulo VII (el caso de Irak). En ese marco, la acción unilateral del más poderoso, además de una tendencia, siempre será un riesgo.
En relación a la cuarta “lección” llama la atención que el señor Annan reconozca la realidad de la menor capacidad de fiscalización internacional de los más poderosos (situación que, a su juicio, reclama mayor fiscalización ciudadana) en relación a los menos poderosos (que pueden ser “fiscalizados” internacionalmente con mayor facilidad). Esa realidad contradice la ficción del principio de igualdad jurídica de los Estados. ¿Estará el señor Ban Ki-moon en disposición de profundizar, como debiera, en ese terreno pantanoso?.
En relación a la quinta “lección” esa interrogante se agudiza. Si la idea de lograr más justicia y democracia en el sistema multilateral es la de obtener “cierta influencia” para los Estados menos poderosos, la tarea es minimalista y agrega poco a la solución del problema distributivo (aunque sí contribuye a generar mayor legitimidad para la ONU). El nuevo Secretario General debe, si las posibilidades lo permiten, decidir sobre ese requerimiento de acuerdo a las realidades contemporáneas de la distribución del poder y de compensar idealmente a los menos poderosos a través de representaciones regionales sea éstas “permanente o de largo plazo” en la reforma de instancias como la del Consejo de Seguridad y otros organismos.
En un contexto de mayor inseguridad y de transición menos estable (que podría encontrar un escenario económico más complicado a partir del 2008) estas “lecciones” serán fáciles de asimilar pero difíciles de aplicar. Pero si el nuevo Secretario General las rehuye o, por su origen, prioriza sólo la gestión de ciertos conflictos (como el de proliferación en Corea del Norte) su autoridad puede mermarse. Que ello no suceda depende menos de los mandatos de la Carta que de sus propias capacidades para, efectivamente, contribuir a restablecer los términos de cohesión de la comunidad internacional.
