• Alejandro Deustua

APEC: Una Cumbre Globalmente Exitosa y Regionalmente Rutinaria

La XVI Cumbre de la APEC ha sido un éxito para el Perú. Éste se debe a la consolidación de un consenso global de respuesta colectiva a la crisis económica. Aunque ese consenso se encuentra en proceso de implementación y reste ver sus efectos reales, el hecho es históricamente extraordinario.


De manera subordinada, resaltan los beneficios más concretos de la APEC reflejados en acuerdos de inversión (las perspectivas de largo plazo son superiores a los US$ 2 mil millones concretados por Chinalco), de libre comercio (la culminación de la negociación con China, la ampliación del P4 y la posible apertura de otros con Corea del Sur y Japón) y el desarrollo de una reiterada agenda burocrática en el marco de una muy eficaz organización logística.


Sobre ellos se ha superpuesto la realidad aplastante de la crisis y la disposición coordinada para combatirla. En efecto, luego del acuerdo del G-20 realizado en Washington sobre principios y normas con que los representantes del 80% del PBI mundial se han comprometido a afrontarla, la cumbre de la APEC realizada en Lima ha ampliado ese consenso al espacio regional más dinámico del mundo que alberga la mitad de la producción y del comercio globales. Aunque cada representante llegó al Perú con una idea bastante clara sobre la necesidad de ratificar los términos de apertura de la economía, prevención antiproteccionista y activismo anticíclico, el hecho fue que el anfitrión patrocinó ese empeño con convicción y mayor eficiencia.


A diferencia de la crisis de referencia mayor (la de 1929) y las del ciclo crítico más inmediato (las financieras de la última década del siglo XX), esta vez no hubo recriminaciones excesivas, ni reclamos de derechos o intereses manifiestamente antagónicos ni reacción popular notoriamente antiimperialista (los países del ALBA, que no podían concurrir, son, felizmente, un caso aparte que es necesario evaluar). La disposición a la cooperación internacional iniciada en Washington se ha fortalecido en Lima, por tanto, en dimensiones sin precedentes en el registro del combate de este tipo de descalabros económicos.


Y lo ha hecho, además, con una predisposición multilateral (la reforma operativa de las instituciones del sistema financiero y la nueva aproximación a la Ronda Doha) que abre nuevas posibilidades para ese tipo de expresión de la diplomacia colectiva hasta hoy desfalleciente.


A ello ha contribuido el Perú mostrando capacidad de organización y de liderazgo acorde con las circunstancias que vive el sistema. A falta de mayor poder propio, el Perú ha desempeñado en la circunstancia que permite albergar al foro regional, un rol importante en la confrontación de un grave problema sistémico para el orden global. En consecuencia, el país ha ganado en prestigio y, en la medida en que éste puede materializarse, también lo ha hecho en poder sin exceder su status y, por tanto, sin caer en la imprudencia. En ello está el mérito: un país chico que cumple con su responsabilidad global atendiendo su propio interés en momentos cruciales para el sistema internacional.


Pero hasta allí llega la percepción del buen desempeño global del Estado anfitrión. Por encima de él seguirá ejerciéndose la discrecionalidad soberana de las potencias mayores, la limitación unilateral al éxito de las negociaciones económicas multilaterales (expresada en demandas de protección de los agricultores de Estados Unidos, la Unión Europea y Japón y en la indisposición a la apertura del sector industrial de las economías emergentes) y los organismos financieros multilaterales abrirán el proceso de toma de decisiones sólo en la medida en que requieran el aporte legitimador del voto de Estados que escalan en una nueva jerarquía de poder en formación.


Junto con este incremento limitado de la cooperación, la cumbre de la APEC ha presentado al Perú la posibilidad de renovar, por ahora sólo diplomáticamente, antiguas pero no empleadas alternativas de inserción. En efecto, la vieja cooperación multilateral Sur-Sur está siendo reemplazada hoy por acuerdos específicos de libre comercio con las principales potencias asiáticas de manera compensatoria de la falta de progreso en la OMC.


Estos vínculos concretos de acceso a los mercados tienen un peso circunstancial mayor hoy en tanto el valor del comercio global está decreciendo (y lo hará más el 2009). Y están calificados también por su creciente dimensión política. Para su buen desempeño en el largo plazo, sin embargo, estos acuerdos deben ser sustentarse en una masa crítica de oferta exportable que hoy carecemos si las asimetrías evidenciadas en los TLC van a aportar más beneficios que vulnerabilidades.

La expresión mayor de estas últimas se resume en la progresiva generación de una nueva relación Norte-Sur entre el Perú y un nuevo centro económico (el Asia del Este) en el que el exportador de materias primas se beneficia ostensiblemente menos que el exportador de servicios y bienes terminados. La reproducción, a escala menor, de viejos y poco productivos patrones de inserción puede aumentar, en vez de achicar, la brecha entre el Asia y América Latina en términos de acumulación de capital evidenciada en las grandes diferencias actuales de captación de inversiones y de tecnología.


Para evitar esa evolución negativa de nuestra mayor inserción global, el Perú debe poder reclamar a los socios asiáticos un mayor concurso en inversión, servicios, tecnología y generación de encadenamientos productivos. Sin ello, los acuerdos de libre comercio serían regresivos.

Pero además, el Perú requiere incrementar su capacidad de producción con el aporte de los países americanos de la ribera del Pacífico. A ellos (incluyendo a Estados Unidos) debe sumarse no sólo el Brasil como actor interoceánico, sino la Unión Europea para incrementar los recursos (los mismos que demandamos a China o Japón) que permitan un mayor desarrollo económico para acceder en mejores términos al escenario asiático. Para empezar ello implica aproximarse al acuerdo de asociación con la Unión Europea con una visión global y no sólo interregional y desconcentrar en América Latina la extraordinaria centralización de flujos financieros y tecnológicos en las mayores economías del área.


Pero el Perú requiere más que eso para lograr una mejor aproximación geopolítica al Pacífico. Si la participación americana, la más específica brasileña y la europea pueden fortalecerla, el Perú debe resolver también su evidente carencia de proyección marítima propia. El incremento de capacidades al respecto ciertamente implica un urgente desarrollo infraestructural (el déficit nacional oscila entre los US$ 20 mil y US$ 30 mil millones). Y éste ya no puede limitarse al aspecto vial y portuario: sin una flota mercante apropiada, los costos de acceso transpacífico siempre serán mayores que los beneficios y, por tanto, superarán el punto de equilibrio necesario para una vinculación próspera.


Esa base de desarrollo de infraestructura física requiere, a su vez, de un marco jurídico externo que permita consolidar nuestra inserción marítima: la pronta adhesión a la Convención del Mar a la que pertenecen la mayoría de los países del Pacífico y a la que el Perú ha dado, irresponsablemente, la espalda. Ser miembro de una entidad como la APEC que organiza los términos de relación económica en el mayor océano del mundo y, simultáneamente, insistir en la renuencia a adoptar las normas de la denominada “constitución de los mares” es una incongruencia mayor que resta calidad a la dimensión marítima que el Perú desea fortalecer.


Al margen de estas consideraciones propias de la circunstancia, la cumbre no concluyó con un avance especialmente notorio de su agenda. En efecto, en el ámbito de la integración los objetivos Bogor (constitución de una zona de libre comercio entre las economías desarrolladas del área en el 2010 y la adhesión de las economías en desarrollo el 2020) el objetivo se ha trasladado a un vago largo plazo que seguirá siendo estudiado por los miembros del foro.


Esta involución sólo es parcialmente compensada por la ampliación del P4 (el Acuerdo Transpacífico de Asociación Económica Estratégica conformado por Chile, Nueva Zelanda, Singapur y Brunei) al que eventualmente se adherirían Perú, México y Estados Unidos luego de una evaluación de ese instrumento que supera los alcances de un tratado de libre comercio. Al respecto, se debe esperar la reacción de la nueva y renuente Administración norteamericana a este tipo de acuerdos que, de lograrse, sería un catalizador de interdependencia en el área. Ésta, sin embargo, deberá competir con los nuevos términos de poder que se desarrollan en la Cuenca.


En el acápite de integración, el compromiso más relevante fue la persistencia en lograr la reducción de costos de transacción en 5%. Por lo demás, el resto de temas de la agenda (dimensión social de la globalización, seguridad humana, cambio climático y seguridad energética) son tratados en la declaración final sólo normativamente y con una clara inclinación por lograr resultados en el marco de los regímenes de la ONU.


Si la dimensión operativa de esa agenda brilló por su ausencia, lo mejor que se puede decir al respecto es que la codificación diplomática del resultado esconde el progreso de la cultura cooperativa regional (por ejemplo, agregando capítulos como la responsabilidad social corporativa) y que el modus operandi flexible y de compromisos unilaterales o “voluntarios” propios de la APEC anuncia una evolución institucional de muy largo plazo. Este tipo de disfunciones es, lamentablemente, el común denominador de la diplomacia plurilateral que compromete hoy a América Latina.

Si la flexibilidad habla bien de la vocación interestatal de la APEC y de su compromiso con el marco global comunitario, ésta no necesariamente aporta valor inmediatamente realizable a la satisfacción de las necesidades urgentes del área, ni a la disminución de la fricción o de la creciente jerarquía estructural en ella. Al respecto queda mucho trecho que recorrer.



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