Salvo por etapas de abierto conflicto (Ecuador) o fricción (OEA), nuestra política exterior de los últimos quince años ha sido ganada por la dinámica de la “inserción”. En efecto, si en términos generales, en los 90 se privilegió la denominada “reinserción” económico-financiera (el trato con los organismos económicos multilaterales y la reforma liberal) como fundamento del gobierno fujimorista, y el régimen de transición del Dr. Paniagua basó su proyección externa en la “reinserción” política (el retorno al régimen democrático y humanitrario del ámbito hemisférico), durante el 2004 se ha privilegiado la reinserción “estratégica” con interlocutores específicos. A diferencia de aquellas etapas, ésta no ha culminado su ciclo y tampoco ha sido el quid pro quo del gobierno del presidente Toledo.
En efecto, durante el 2004, siguiendo las pautas del 2003, el Perú se ha involucrado en una variedad de acuerdos bilaterales, regionales y extraregionales que dicen mucho del pasado que se trata de superar y del futuro al que se desea acudir. El pasado superable es el del cambio del sistema internacional que aún no acaba de producir un orden estable y adecuadamente regimentado. Y el futuro al que se aspira parece más dinamizado por la explosión de singulares acuerdos comerciales -y , en alguna medida, de seguridad- detonada en los 90, que por objetivos ciertos e intereses adecuadamente definidos.
A esta ruidosa dinámica de negociaciones bilaterales y plurilaterales ha contribuido la inconsistencia de los foros globales (p.e. el de la Asamblea General de la ONU que ha perdido importancia multilateral o la Ronda Doha de negociaciones comerciales que ha perdido intensidad), la auto-marginación en otros (p.e. el grupo de los 21 que ha sido percibida por el gobierno como un grupo ad hoc y circunstancial antes que como una entidad germinal en las NCM) y el estímulo bilateralmente negociador de los vecinos (especialmente, el chileno) . Como resultado, un Estado como el peruano que se precia de privilegiar la política multilateral se ha involucrado hoy en una intensísima dinámica de negociaciones con actores singulares o grupales antes que globales.
Dada la importancia regimental atribuida a cada acuerdo, a la reaparición del “gran diseño” en el ámbito regional y la proliferación de negociaciones establecidas o por establecerse esta etapa, intuida como fundacional, también puede calificarse como de “reinserción” aunque no tenga la dimensión política de las precedentes.
Así, en el ámbito hemisférico la negociación del TLC con Estados Unidos es el epítome de esta aproximación. En tanto el Perú nunca negoció acuerdo de libre comercio alguno con una superpotencia, ciertamente éste define una nueva forma de relación del Estado con sus interlocutores. Lo que está claro al respecto es que el vínculo comercial resultante tendrá un impacto revolucionario en la economía nacional, en el patrón de negociaciones económicas futuras y en los términos de seguridad que aparejan el acuerdo. Lo que no está tan claro es el impacto del acuerdo en los términos estructurales de nuestra inserción económica externa. Al respecto no se han hecho públicos analisis suficientes, si existen, de la relación costo-beneficio de esa vinculación.
Esa principalísima negociación bilateral –que apenas suma el concurso de dos de los cuatro miembros adicionales de la Comundidad Andina- desea ser compensada regionalmente por el privilegio bilateral de la interlocución con Brasil. Ésta ha estado en la base de la aproximación al MERCOSUR y, luego, en la convergencia de la CAN con esa entidad (tal convergencia, por lo demás, se ha realizado mediante acuerdos de asociación de cada miembro andino con la entidad conosureña sin la reciprocidad deseable). Tan importante como el acuerdo comercial suscrito con Brasil ha sido el acuerdo de seguridad (el SIVAM-SIPAM, entre otros) y el de integración física (especialmente la carretera que vincula el Acre con Madre Dios y Moquegua en la perspectiva bioceánica).
De otro lado, aunque se desee otorgar a la vinculación del Perú con la Comunidad Suramericana de Naciones una dimensión exclusivamente regional, la relación bilateral con el Brasil ha sido en realidad la base de la misma. Pero en tanto la Comunidad Suramericana de Naciones es una derivación de anteriores procesos latinoamericanos de integración, del compromiso hemisférico de 1994 de articular los acuerdos subregionales como forma de organizar el ALCA y de las reuniones de presidentes suramericanos ianuguradas en el 2000, su apresurada constitución este 2004 destaca también la dimensión plurilateral de esta tercera etapa de “inserción” de la política exterior peruana. Para fundamentarla mejor en el ámbito regional, el programa ifraestructural IIRSA y la profundización de la convergencia andino-MERCOSUR todavía deben desarrollarse.
Mientras tanto, la relación con Chile ha tenido también este año una especial prioridad bilateral. Si la primera acción externa del presidente Toledo fue recibir, en visita oficial, al presidente Lagos, los términos generales de la relación no han sido, sin embargo, estables. En el 2004, el gran perfil con que se planteó la controversia sobre la delimitación marítima contrasta con la el tono exuberantemente diplomático con que concluye el año. Al margen de las complicadas derivaciones de la problemática boliviana, los pilares bilaterales que articulan esta importante relación diplomática han sido la consistencia bilateral de los vínculos de fomento de medidas de confianza en el ámbito de la seguridad y la continua expansión de la relación económica que, asimétrica en lo financiero y más equilibrada en lo comercial, evoluciona hacia la negociación de un acuerdo de libre comercio y a la generación consecuente de mayor interdependencia.
Por lo demás, también bilaterales, antes que comunitarios, han sido los progresos logrados con Ecuador y Colombia en aplicación de los acuerdo de 1998 en el primer caso y de activación de una vinculación anteriormente descuidada en el segundo.
En el ámbito extraregional, es significativo que ni la Unión Europea ni la Apec (a pesar de la reciente Cumbre de Santiago) fueran comunitarios ejes articuladores de nuestra política exterior en el 2004. Ello a pesar de que la aproximación con la UE para negociar bilateralmente un acuerdo de libre comercio se diluyera en el final asentimiento europeo de negociar un TLC con los miembros de la CAN en el futuro cercano luego de que deponer sus objeciones a la ausencia de una unión aduanera en la entidad andina.
Y en la proyección transpacífica el bilateralismo volvió a imponerse en el trato con Tailandia, Singapur y, especialmente con China. Si con los dos primeros el marco es la negociación de sendos acuerdos de libre comercio, con la potencia asiática se intercambiaron reconocimientos de status. A la China se le reconoció la condición de economía de mercado –jerarquía que esa potencia requiere para su mejor adhesión a la OMC- a cambio de que la nomenclatura de ese Estado totalitario otorgue al Perú el “status” de destino turístico. Adicionalmente se convino la negociación de un acuerdo de preferencias comerciales complementado por otro de cooperación integral de contenidos grandielocuentes y brumosa dimensión estratégica (y que no incluyó nada concreto sobre competencia desleal especialmente en materia textil)
Además del chino, una nuevo arsenal de acuerdos ha reinventado la gradación tratadista de Torre Tagle. Así hemos incorporado, sin demasiada consistencia, acuerdos de asociación estratégica, de integración profunda, de asociación especial, además de los tradicionales de complementación económica y de libre comercio. Quizás la poca experiencia en la gestión de una diplomacia predominantemente bilateral indujo poca disciplina en la proliferación de acuerdos económicos cuya jerarquía y definición falta aclarar.
En el lado de los acuerdos de seguridad, de otro lado, convergieron aquellos de esforzado cumplimiento (los institucionales sobre medidas de confianza con los países vecinos) con los no consolidados (el acuerdo SIVAM-SIPAM con Brasil, la metodología para el cálculo del gasto militar con Chile y Ecuador, los acuerdos de repotenciación con Rusia y el entorpecido proceso de redefinición del sistema de seguridad colectiva interamericano) y también con los acuerdos sobredimensionados (declaraciones de zona de paz en la región que no incluyen, en el caso andino, la amenaza del terrorismo que tiene centro en Colombia).
Si el Perú va a concluir exitosa y eficazmente esta tercera etapa de “inserción” externa es necesario establecer mejor las prioridades de interacción, dar contenido cierto y disciplinado manejo a los acuerdos que se suscriben y privilegiar la consolidación de los mismos sobre su proliferación.
