La dirección de la política exterior de un país es competencia del Jefe de Estado. Esta es una norma de aplicación universal que involucra también a Estados federales (p.e. el caso norteamericano) aunque en ámbitos más reducidos y compartidos. Y si su ejecución compete al Ministro de Relaciones Exteriores (aunque de manera más restringida en relación al amplio ámbito burocrático que hoy ocupa el sector externo), la dimensión presidencialista de la política exterior sigue siendo tan necesaria como inevitable.
Sin embargo la intensidad de empleo de este instrumento es una función tanto del estilo de gobierno como de la circunstancia histórica del estadista. Así, en épocas en que la soberanía absoluta era indisputable, el equivalente al “presidencialismo” lo ejercía el monarca y luego su símil totalitario sin mayores contrapesos (salvo el que provenía de la delegación de funciones: p.e. en el absolutismo francés). En cambio, en épocas republicanas signadas por la soberanía relativa, de mayor complejidad burocrática y sofisticación de la política exterior, el presidencialismo ha cedido el paso al “Canciller” incrementando el rol, siempre imprescindible, de los servicios diplomáticos.
Pero hoy, cuando las soberanías nacionales están cada vez más erosionadas por el incremento de la complejidad de las relaciones internacionales, el presidencialismo no sólo ha recuperado su rol sino que éste se ha intensificado. Ello se debe a varias razones. Entre ellas, al requerimiento estatal de rapidez decisoria con el propósito de que ésta no se desacople de la velocidad con que se realizan hoy las transacciones internacionales, a la creciente apertura de las sociedades (que reclaman mayor visibilidad o transparencia del gobernante) y, entre otros factores, a la necesidad del estadista de reportar resultados y procurar identidad a sus ciudadanos (calidades que la interdependencia intensa arrebata a los Estados). Para ello la exposición a los medios parece, en muchos casos, imprescindible.
Los beneficios de esta forma de diplomacia pública, sin embargo, son fuertemente recortados por los costos que acarrea la pérdida de status del estadista (que, en no pocos casos, semeja al de un jefe de directorio más), la erosión de la reserva decisoria y hasta la banalización del decoro que los medios exigen a cambio de la transmisión inmediata de las actividades en marcha.
Estos costos son solventables en ciertos casos (especialmente en los que pertenecen al ámbito del protocolo) pero no en otros. Los casos en que los costos superan a los beneficios corresponden generalmente a la pérdida de eficiencia de la decisión atribuible al incremento de la arbitrariedad que el presidencialismo introduce en los procesos decisorios. Aquéllos suelen ser proporcionales a la pérdida de la institucionalidad y reserva de estos procesos.
Pero más allá de ello, los costos del presidencialismo se incrementan cuando éstos derivan de los requerimientos de utilización de la política exterior por los Jefes de Estado para fines estrictamente internos (p.e. para el incremento de su aceptación o autoridad locales), del intento de lograr resultados en un escenario distinto al que el estadista emplea en un momento determinado (p.e. para ganar posiciones en relación a un adversario) o sencillamente de la sobreexplotación mediática cuando el líder no está familiarizado con el rol que ocupa (éstos son los casos de inmadurez del gobernante).
La región acaba de ser testigo de un par de acontecimientos extraordinarios derivados del sobreempleo del presidencialismo en política exterior.
El primero ha sido el protagonizado en Caracas, Managua y Quito por el presidente de Irán, Mahmoud Ahmadinejad, que, a instancias del presidente Chávez, se ha hecho presente en las ceremonias de transmisión del mando celebradas en esas capitales. El presidente de Irán ha aprovechado la asociación estratégica con Venezuela para anunciar su voluntad de generar “alianzas” con los “países revolucionarios y antiimperialistas” de América Latina en el contexto del conflicto que Irán mantiene con Estados Unidos y aprovechando la disposición antinorteamericana de Venezuela.
Este caso puede obedecer a una razón de Estado iraní orientada a llamar la atención de sus compatriotas, pero especialmente la de los norteamericanos, sobre su capacidad de acceder desafiantemente a escenarios geográficamente cercanos a los Estados Unidos.
Pero esta razón se diluye en el caso del presidente Chávez. Éste ha empleado el presidencialismo para mostrar mediáticamente su disposición de incrementar los niveles de confrontación con la superpotencia a través del empleo de la imagen hostil de Ahmadinejad al tiempo que atrae, de manera bastante verosímil, a América Latina a un agente exógeno que nos aproxima al conflicto regional más violento del mundo y sus consecuencias.
En este caso, no sólo no ha habido contrapeso decisorio en Venezuela (debido a la concentración de poderes del presidente venezolano) sino que la arbitrariedad influyente de Chávez quizás ha impuesto la presencia de Ahmadinejad a los gobiernos de Ecuador y Nicaragua aprovechando la afinidad ideológica de sus socios o la complacencia presidencial de los mismos (que bien pudiera contradecir sus intereses nacionales).
De este modo, la irresponsabilidad en el empleo del presidencialismo ha colocado a Venezuela como protector y socio de un Estado que el Consejo de Seguridad de la ONU ha sancionado (con el voto peruano) por desafiar obligaciones internacionales de no proliferación nuclear y que es identificado universalmente por como patrocinador activo de grupos terroristas. Los costos para Venezuela de este abuso presidencialista serán significativos.
El segundo acontecimiento reciente digno de destacarse al respecto, ha sido el ataque verbal llevado a cabo por el presidente Morales de Bolivia contra el presidente Uribe de Colombia en la última sesión televisada de la cumbre del MERCOSUR. En ella el presidente Morales, buscando la confrontación imprevista en un foro de integración, acusó súbitamente al gobierno de Colombia de recibir fondos extraordinarios de Estados Unidos en el ámbito de una irrazonable defensa de los cocaleros bolivianos que sostienen el liderazgo de Morales en Bolivia.
En este caso la inmadurez del presidente Morales buscó un conflicto para aprovechar la innecesaria difusión televisada de la última sesión de la cumbre mercosureña con el claro propósito de encumbrar su autoridad local (al tiempo que afirmaba su atípica relación con Venezuela). Ello ocurrió en momentos en que en Bolivia, por obra de sus gobernantes, las tendencias anárquicas, traducidas en polarización interna, están llevando a ese país al borde de la conflagración civil. En ese contexto, el presidente Morales no ha querido desperdiciar la oportunidad televisiva de confrontarse con un Jefe de Estado que, a diferencia de él se, ha embarcado en una lucha durísima contra el narcotráfico.
Ciertamente el mensaje de fuerza emitido por el presidente Morales habrá llegado a los cocaleros bolivianos (y a los peruanos y colombianos también). Pero la inmadurez del presidente boliviano no ha reparado en los costos que suponen el incremento de la fragmentación regional en un foro de integración (el Mercosur), ni la implicancia del conflicto con el actor más dinámico en la CAN (Colombia), ni en el rechazo generado por la pretendida (y parcializada) mediación del presidente Chávez ni, obviamente, la trivialización de la política exterior boliviana.
Tal vez sea hora de que los Jefes de Estado en la región, a pesar de los requerimientos mediáticos y de rapidez decisoria contemporáneos, mitiguen el ejercicio del presidencialismo en política exterior cuando sus costos no han sido bien evaluados, dispongan más racionalmente su instrumentación periodística y se muestren más predispuestos a los usos tradicionales de la reserva y la institucionalidad diplomática en los procesos decisorios colectivos. Especialmente si los recientes casos venezolano y boliviano pueden ser sólo la punta del iceberg de futuras imprudencias en la dirección de la política exterior.
