• Alejandro Deustua

Integración Suramericana

Desde que la integración latinoamericana se propuso en el siglo XIX como proyecto político (Bolívar) y, en el ámbito de suramericano, como instrumento de seguridad colectiva (Castilla), la idea tuvo simpre una connotación estratégica, de identidad y de status. El siglo XX no fue la excepción cuando la idea evolucionó al campo ideológico (APRA), al geopolítico (Mercado Jarrín) y al económico. Esta última dimensión se entendió primero como mercado de escala para la implementación del modelo de sustitución de importaciones, el desarrollo a través de la industrialización y la atenuación de la dependencia (Prebisch-ALALC) para redefinirse luego en una compleja zona de libre comercio subregional (CAN, MERCOSUR) o hemsiférica (ALCA). Ninguno de estos proyectos logró cuajar plenamente aún.


Si la idea suramericana tiene ese abolengo y adolece de insuficiencia de resultados en cualquier dimensión , el intento de retomarla debe emprenderse sobre bases sólidas, consensos firmes y gradualismo realista si se desea tener éxito. Lo contrario –su uso grandielocuente en el formato del gran diseño diplomático y la vocación por la escenografía vernacular- es una receta para el fracaso y una expresión de irresponsabilidad. El primer camino es el que se fundamenta en la ejecución efectiva del proyecto de infraestructura IIRSA y en el perfeccionamiento de la convergencia entre la CAN y el MERCOSUR en el marco de la integración hemisférica que hoy se negocia. El segundo es el del lanzamiento majestuoso de una Comunidad Suramericana de Naciones que ciertamente no tiene la consistencia de la arquitectura cuzqueña que cobijó su “constitución”.


La iniciativa IIRSA (Inicativa para de Integración de la Infraestructra Regional Suramericana) está conformada por los 12 países suramericanos y se propone colocar un piso de tranportes, de comunicaciones y de interconexión energética a la integración regional. El propósito es el de facilitar los intercambios, incrementar la competitividad, favorecer cadenas de producción y, en consecuencia, generar desarrollo territorial. El proyecto tiene el respaldo financiero de la banca regional (BID,CAF, FONPLATA) y ha priorizado 10 ejes de integración y desarrollo. Estos deben articular continuos espacios económicos a su alrededor en lugar generar de polos de desarrollo dependendientes de un único centro y fomentar la proyección continental hacia el Pacífico y el Atlántico. Cinco de esos ejes comprometen sustantivamente al Perú.


El eje Amazonas que conecta Paita y Bayóvar en el Pacífico con Iquitos, Manaos y Belen do Pará en el Atlántico debe redefinir a Iquitos como un puerto de transferencia multimodal vinculado al centro industrial de Manaos y como centro de servicios del área; a Ucayali como un centro similar; a Paita como un centro logístico para el comercio intracontinental y extraoceánico; y a Bayóvar como el gran puerto de aguas profundas del norte. La Macro Región del Norte y del Oriente peruano tendrá en ese eje su columna vertebral.


El eje Amazonas Central que conecta a Lima con Pucallpa y Cruzeiro do Sul tiene una extarordinaria dimensión estaratégica en tanto revierte el distanciamiento de uno de los dos puertos principales del Pacífco sur suramericano –el Callao- con la cuenca amazónica brasileña y conecta a ésta con una ciudad capital de 8 millones de habitantes.


El eje Perú-Brasil-Bolivia que conecta Ilo con Puno, Cuzco, Madre de Dios, Río Branco y Porto Velho (y, vía el río Madeira, con el Amazonas brasileño) debe generar un importante mercado interno promoviendo las exportaciones manufactureras y agrícolas del sur del Perú a la amazonía brasileña y facilitando a las localidades de Acre y Rondonia la salida de su producción agrícola al Pacífico.


El eje Interoceánico Central Perú, Chile, Bolivia, Paraguay, Brasil debe articular la zona comprendida entre la Macroregión Sur peruana , el Mato Grosso y la zona industrial del sur del Brasil. El desarrollo de este eje –que tiene mayor dimensión geoplítica que los demás en tanto conecta al Perú con al corazón del continente- debería contribuir sustantivamente a restaurar la capacidad económica del sur peruano.


Adicionalmente el sistema otorga prioridad también al mantenimiento y fortalecimiento de los ejes longitudinales de la costa (la Panamericana y su bifurcaciones regionales), la longitudional de la Sierra (desde Tingo María) y la Marginal de la Selva que permiten la articulación tradicional del área andina.


La cuencas oceánicas del Pacífico y el Atlántico, el área andina, y la cuencas del Orinoco, amazónica y del Plata encuentran en este proyecto de infraestructura las vías por las que transcurrirán bienes y personas que, a diferencia de Europa, no eran preexistentes al inicio de los diferentes proyectos de integración suramericanos.


Mas allá de la etapa del gran diseño, lo logrado hasta ahora en el ámbito regional es el consenso sobre estos proyectos generales cuya valencia es la del interés común. Las complicaciones surgen, como siempre, en el desarrollo de las especificidades de cada uno de estos ejes, la solución de las divergencias entre Estados, departamentos, provincias y municipios por la distribución de beneficios y la obtención del financiamiento requerido.


Si de los cinco ejes que involucaran al Perú sólo uno tiene un compromiso nominal de financimiento las dificultades para obtenerlo saltan a la vista. En el caso del eje Perú, Bolivia, Brasil (un costo de aproximadamente US$ 700 millones), el Brasil se ha comprometido a financiar 60% del tramo peruano mientras la CAF asume el riesgo por el 40% del compromiso peruano dando cuenta de un problema adicional: el del límite al endeudamiento nacional comprometido con los organismos multilaterales.


A pesar de haber sido este problema incorporado a la agenda del Grupo de Río, la solución propuesta –considerar la inversión pública en infraestructura como tal y no como gasto- no ha sido resuelto por el FMI ni el Banco Mundial ni aún bajo las presiones flexibilizadoras derivadas de una renovada preocupación por los problemas sociales en la agenda internacional (los objetivos del Milenio comprometidos por la ONU, la cancelación de la deuda a los países menos desarrollados por el grupo de los 7).


El desafío es enorme si considera que los 310 proyectos identificados para el conjunto del IIRSA requieren de US$ 33 mil millones. Esta cantidad es superior a la suma del PBI de Bolivia y Ecuador. Los países miembros han acotado esa cartera a 31 proyectos por un total de US$ 4300 millones (la Agenda de Implementación Consensuada) entre los que están los 10 ejes mencionados y los cinco que incluyen al Perú.


Según consultores con experiencia en la obtención de financiamiento, las alternativas pasan por la constitución de una entidad ejecutora de cada proyecto y de la banca patrocinante, la concesión privada y la captación de recursos en el mercado internacional de capitales. Las dificultades que se prevén son la obtención de garantías para cada proyecto, el grado de representación de la entidad ejecutora, los riesgos de proyectos de larga maduración para los eventuales concesionarios privados y las dificultades de colocación de bonos en el mercado para esta clase de emprendimientos.


En todo caso, los suramericanos tienen acá un desafío concreto de carácter trasnacional que, aunque tiene una dimensión estratégica distinta a la que adquirió la Comunidad del Carbón y del Acero antecesora de la Comunidad Europea de 1957, tiene el mismo potencial integrador. Si nuestros Jefes de Estado desean comprometerse con la construcción de un espacio suramericano (algo bastante menos complejo que una comunidad de naciones como se ha propuesto con exceso de retórica) generador de cohesión regional y de infraestructura básica para el adecuado flujo de los intercambios económicos y sociales, ésta es un área en la que deben concentrar sus mayores esfuerzos en lugar de dispersarlos en los indeterminados compromisos que se adquieren en cumbres como la del Grupo de Río o las Iberoaericanas sabiendo que no serán cumplidos.


El segundo pilar en el que se asienta la integración suramericana es el perfeccionamiento de la tortuosa convergencia de la CAN y el MERCOSUR. La piedra angular de esa aproximación es el acuerdo de complementación económica que protocolizaron los miembros de ambas entidades el 2004. Desafortunadamente este acuerdo no sólo no es todo lo firme que se requiere (el Perú desea renegociarlo) sino que la complejidad de su negociación (un empeño de una década superior en 4 veces al tiempo que tomará concluir el TLC con Estados Unidos) anuncia una correlación con las dificultades para generar rápidos beneficios futuros.


En efecto los desentendimientos y la indisposición de los suramericanos a flexibilizar posiciones en la negociación de preferencias arancelarias primero (al más puro estilo ALALC) y en la de una zona de libre comercio después, son claros indicadores de que los cálculos sobre el poder potencial de la región (PBI agregado, concentración de recursos hídricos, energéticos, agrícolas y de biodiversidad) que hoy se plantea como estímulo no fue suficiente para apurar el proceso pensando en sus beneficios. Por lo demás, el fundamento oficial de su importancia sólo reporta un agregado de dotaciones o factores de producción estáticos basados en las riquezas naturales y la valoración tradicional de los mercados postergando el potencial dinámico de los sectores modernos (servicios y tecnología).


Y en lo procesal ese reporte no han asumido los costos que representan para la convergencia el peso de las asimetrías (empezando por la alta concentración de los flujos financieros en Brasil y Argentina) y la insuficiencia en la implementación del trato diferencial previsto en la ALADI ni la tendencia a la absorción de los miembros de una entidad (la CAN) por otra (el MERCOSUR).


De otro lado, si la propuesta de criterios de construcción de un epacio suramericano (flexibilidad que permita una articulación regional de distintas velocidades, gradualidadad implementable a partir de intereses comunes existentes, integralidad que organice una visión multidisciplinaria común y solidaridad que atienda el trato diferencial), es realista en tanto atiende a lo posible antes que lo deseable, esos criterios flexibles encontarán dificultades estructurales que deben ser atendidas con mayor energía. De particular complicación será la aplicación de los criterios de integralidad, cuya ambición multidisciplinaria reporta en la región extraordinaria ineficiencia, y el ya mencionado trato diferencial que ha ido absorbiendo la definición procesal de la OMC (facilidades de plazo en el cumplimiento de los compromisos y accesos más rápidos de una producción insuficiente) en desmedro de las compensaciones efectivas consideradas por los tratados subregionales de integración originales.


Por lo demás, las dificultades del criterio de gradualidad ya saltan a la vista por la propensión diplomática regional a constitucionalizar el gran diseño. Así del manejable concepto de espacio suramericano se ha pasado políticamente al de comunidad de naciones cuando no pocas de ellas están en cuestión y cuando los requerimientos funcionales para adquirir ese status (la conformación progresiva de una zona de libre comercio, de una unión aduanera, de un mercado común, de una adecuada coordinación de políticas) sencillamante se incumplen abiertamente. Para progresar en la integración suramericana la imprudencia diplomática de agunos de nuestros Estados en esta materia debe ser disciplinada.


Igualmente importante para el progreso del espacio suramericano será atender las complejidades de su propio proceso constitutivo. Si se tiene en cuenta que el planteamiento de la convergencia CAN-MERCOSUR se está negociando dede 1995 se tendrá una idea de las dificultades de un proceso que avanza mucho más lentamente que la negociación del TLC con Estados Unidos. Más aún, cuando se registra que aunque en 1998 se había establecido el acuerdo marco para establecer la zona de libre comercio suramericana (que, además, estaba prevista en el programa de Acción de la cumbre hemsiférica de 1994) las negociaciones tampoco se aceleraron.


Esas dificultades se reflejaron además en la indisposición de las partes a progresar con ese objetivo a través de la negociación bloque a bloque. Así, Brasil decidió negociar por su cuenta a partir de 1999 y suscribió, bilateralmente, con Perú un acuerdo de complementación económica recién el 2003. Fue sólo en el 2004 cuando se protocolizó el acuerdo de complementación entre los miembros de la CAN que no lo habían hecho y los del MERCOSUR como se ha dicho. Y ello ocurrió luego de que Bolivia se adhiriera al MERCOSUR en 1996 y Perú lo hiciera luego.


Si la profundización de la convergencia suramericana va a tener éxito, una dosis de modestia correspondiente a su compleja evolución debe ser un ingrediente fundamental de las políticas que la lleven a cabo. Especialmente cuando los intercambios intrasuramericanos pesan bastante menos que los intrahemisféricos. Si se tiene en cuenta que, en el 2004, las exportaciones andinas al MERCOSUR fueron 3% del total (mientras las destinadas a Estados Unidos correspondieron a 59%) se entenderá que el factor TLC con la primera potencia no puede ser considerado como una variable marginal en la convergencia suramericana. Y menos cuando se comprueba que la valencia de la relación CAN-USA se repite en la relación CAN-MERCOSUR. En efecto, la CAN importa fundamentalmente productos manufacturados del MERCOSUR (US$ 6300 millones en el 2004) mientras le exporta materias primas (US$ 1762 millones) configurando una clásica relación Norte-Sur en Suramérica fuertemente desbalanceada.


El pilar comercial de la convergencia -que en la perspectiva teórica y práctica, incrementa las posibilidades de cooperación política y de otra naturaleza- debe ser fortalecido y pacientemente redefinido para que el indispensable espacio económico suramericano tenga éxito. Y el éxito no debe medirse sólo por los logros diplomáticos y procesales sino por el real incremento de la interdependencia interna generadora de progreso, por la adquisición de un status en el sistema internacional que incremente la influencia de sus miembros, por su capacidad de competencia (especialmente con Asia) y por una mejor inserción en Occidente empezando por nuestro propio hemsiferio.

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