• Alejandro Deustua

El Tratado de Lisboa y la Incierta Implementación de su Dimensión Externa

A pesar de que el Tratado de Lisboa entró en vigor a partir del 1 de diciembre del 2009 y de que, en esa fecha, se oficializaran los cargos del Presidente del Consejo Europeo y del Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de la Unión, España a ha asumido la Presidencia pro tempore de la Unión Europea (un cargo que debía cancelarse) este 1 de enero.


Ello muestra que la implementación del Tratado de Lisboa (que reemplaza nominalmente a la denominada “constitución europea” y realmente a otros acuerdos fundacionales) ha ingresado a una fase de transición no suficientemente esclarecida. Y evidencia también que a falta de precisión sobre qué concierne a quién en esta etapa la explicación del caso será más complicada de ofrecer por el señor Herman van Rompuy (el nuevo Presidente del Consejo Europeo), la señora Catherine Ashton (la flamante Alto Representante para Asuntos Exteriores y de Seguridad) y el Presidente del Gobierno español señor, José Luis Rodríguez Zapatero (presidente pro tempore de la Unión).


En efecto, el cargo de Presidente del Consejo Europeo (instancia orientadora y definidora de políticas conformada por los Jefes de Gobierno) fue una de las innovaciones fundamentales que el Tratado de Lisboa incorporó para la evolución de la aún imperfecta unión económica e incipiente unión política europea (y que es el régimen de integración más avanzado del mundo). Así, en lugar de las presidencias semestrales y rotativas ejercidas por cada Estado miembro, el Presidente del Consejo Europeo, elegido por los miembros de esa instancia, asumiría la responsabilidad de encabezar el liderazgo y la representación externa de la Unión Europea.


Sin embargo, la elección del señor Van Rompuy (un ex -Primer Ministro de Bélgica con escaso tiempo en el gobierno) mostró que, en el complicadísimo contexto actual, la Unión Europea no estaba aún preparada para un radical esfuerzo cohesionador. Y menos si éste añadía al poder que ya ejerce la Presidencia de la Comisión (a cargo del el reelecto José Durao Barroso) el peso de un representante que pudiera subordinar la influencia de los Estados miembros. En consecuencia, la presidencia estatal pro tempore subsiste de momento.


A pesar de que el Tratado de Lisboa requirió para su aprobación de la repetición apremiada de un referendum (el de Irlanda), los requirientes no parecieron dispuestos a ceder más soberanía que la ya concedida al poderoso centro que opera en Bruselas (por lo menos, hoy). En ese contexto, un representante de menor perfil pareció lo apropiado. Especialmente para este momento de transición cuyo contexto de crisis económica y consecuente disfunción integracionista reclama mayor flexibilidad estatal para poner en orden las economías nacionales de los integrantes de la UE.


Pero, al menos, el cargo del nuevo Presidente del Consejo Europeo encaja con claridad en el complejo organigrama de la Unión (hecho, sin embargo, hoy enrarecido por la paralela presidencia española). En cambio, esa claridad funcional no alumbra bien la situación burocrática del Alto Representante para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad de la Unión.


Si bien la dependencia funcional de esta autoridad parece claramente establecida en el Tratado (es nombrada por el Consejo Europeo con aprobación del Presidente y de la Comisión, es una de los vicepresidentes de la Comisión, preside el Consejo de Asuntos Exteriores y se apoya en el nuevo Servicio Europeo de Acción Externa para ejecutar la política exterior y de seguridad definida por el Consejo Europeo), su relación con la Comisión y el Consejo no ha sido igualmente esclarecida de momento.


En efecto, The Economist reporta las iniciales complicaciones burocráticas de la Sra. Ashton para marcar los linderos de su rol en una contienda entre la Comisión (a la que ella perteneció como Comisionada de Comercio Exterior), el Consejo (integrado por los ministros de los Estados miembros) y los propios Estados (que proveerán parte del staff de diplomáticos del nuevo Servicio de Acción Externa y que tendrán que abandonar su lealtad estatal para transferirla a la entidad burocrática).


En tanto ese cambio de lealtades no depende sólo de una disposición administrativa sino que puede ser un asunto de conciencia, este punto es fundamental. Especialmente si los funcionarios diplomáticos reasignados deben dejar de “defender” a su Estado para pasar a “servir” al “ciudadano europeo”. Como es evidente, el prerrequisito para ese complejo tránsito es la existencia de intereses organizados en una política exterior y de seguridad ya establecida que vaya más allá de la declaración de principios establecidos en el Tratado. Pero ambas están aún en formación (especialmente la política de seguridad).

En ese contexto inconsistente, que sin embargo debe conducir a un proceso de integración más profunda en Europa, la situación de las negociaciones comerciales debe ser clarificada para evitar malentendidos e impedir confusión o perjuicios a terceros. Estas negociaciones pertenecen al ámbito de la Comisión y, por tanto, no debieran sufrir la interferencia de las nuevas organizaciones (especialmente si la Comisión ha fortalecido sus competencias incorporando a su agenda las políticas de la Unión con sus vecinos). Y menos si el Alto Representante (la señora Ashton) ha sido Comisaria de Comercio y la ex -encargada de relaciones exteriores de la Comisión (la señora Benita Ferrero) la ha reemplazado en el rol.


Sin embargo, a la luz de las coordinaciones no definidas entre los máximos representantes (el Presidente del Consejo Europeo) y la presidencia pro tempore española, es indispensable para los socios de la Unión Europea, los que van a serlo y para la propia UE, clarificar el punto.



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