La primera exposición sobre la política exterior del gobierno del Presidente Kuczynski ha sido más elocuente en su dimensión conceptual que en su acápite operativo. Quizás ello obedezca a la oportunidad en que el Canciller Luna pronunció el discurso referido (el Día del Diplomático) que, por razones onomásticas e institucionales, obligaba a priorizar ciertos fundamentos, historiografía, gestión y tradiciones de la política exterior sobre planteamientos estratégicos y objetivos detallados de la misma.
En efecto, sobre los capítulos vecinal, regional y global de la misma no hubo gran despliegue ni novedad de propuestas aunque sí énfasis interesantes.
En el ámbito vecinal, por ejemplo se destacó, la relación interfronteriza y el sustento macro-regional interno que ésta debe tener (un enfoque sobre el que se ha trabajado con anterioridad) sobre el conjunto de la relación con los países interlocutores.
El ámbito regional, sobre el que se ha desarrollado tanta normatividad e ideología en el pasado, sólo admitió una referencia genérica a la integración y a la Alianza del Pacífico (lo que señala una prioridad destacable pero insuficiente).
Y en lo global se destacó la prioridad de la OCDE (a la que el Perú debería acceder el 2021 según el planteamiento presidencial) y la compleja Agenda de 2030 de Desarrollo Sostenible patrocinada por las Naciones Unidas. Pero no mucho más salvo el planteamiento general que el Perú deberá tener “presencia” en todos los foros y ámbitos (una propuesta que requiere mayor dinamismo).
En el ámbito multilateral (que el Estado ha privilegiado tanto y que hoy es sustento regimental de un sistema deteriorado) destacó el reconocimiento de la calidad indispensable nuevamente atribuida al escenario hemisférico que el privilegio reciente del UNASUR ha erosionado en asuntos tan vitales como la promoción democrática y de derechos humanos.
A partir de allí se pasó a plantear un “reposicionamiento” en el mundo que, en apariencia, pasaría por la relación con grandes potencias (a través de asociaciones estratégicas ya existentes con Estados Unidos, la Unión Europea, China y Rusia) con énfasis en el foro APEC. Todo ello requerirá de mayor precisión estratégica, diseño de escenarios y planeamiento operativo.
Especialmente si el punto de partida es un muy cuestionable diagnóstico del sistema internacional. Porque es muy distinta la posición y disposición de inserción de una potencia menor en un sistema colapsado, como se lo identificó, que en uno inestable y de transición hacia una nueva estructura y un nuevo punto de equilibrio. El primer diagnóstico implica la anarquía total y, por tanto, el retorno del conflicto sistémico e intersubjetivo. El segundo, en cambio, implica nuevas opciones de asociación o alianza con potencias establecidas, conciencia de los distintos balances de poder y de posicionamiento regimental.
Por lo demás, en el primer escenario (el “colapsado”) no cabe una política exterior definida sólo como política de Estado porque la volatilidad del contexto condiciona intensamente el sustento operativo de los intereses permanentes a que se refiere esa política lo que no ocurre (u ocurre menos) en el segundo (el transicional).
Asimismo , no parece apropiado definir la política exterior, de manera inflexible y general, como una política de Estado porque la primera está permeada de intereses variables (en éste y otros gobiernos) y la segunda implica esencialmente intereses permanentes (cuyo fundamento, vitalidad e importancia nadie discute). En un escenario en el que la complejidad y la volatilidad reinan, las políticas exteriores y sus intereses permanentes suelen estar condicionadas por los intereses variables (p.e. el “pivot to Asia” que Estados Unidos definió como interés estratégico prioritario y que no ha podido realizarse por factores emergentes como la crisis europea y del Medio Oriente).
De otro lado, en países pequeños como el Perú, tan vulnerables a las crisis sistémicas económicas y de seguridad (por lo menos en términos de pérdida de influencia y de capacidad propositiva), los intereses variables vinculados a la complejidad de las relaciones exteriores y a la nueva importancia de los actores no públicos, adquieren un valor adicional.
De allí que sea tan acertado referirse a los principios que guían la política exterior con una dimensión operativa (como aparece en el discurso).
De otro lado si la complejidad incluye la relación entre política externa e interna (una evidencia de siempre pero no siempre aceptada), parece inconsecuente afirmar que la política exterior no sólo será una política de Estado sino que apenas “sintonizará” mejor con la interna. Dos razones fundamentan esa inconsecuencia: primero, la política exterior ha devenido en multisectorial y, por tanto, requiere de mayor coordinación eficaz (no “sintonización”) en el gabinete; y segundo, los actores privados con intereses externos relevantes para el Estado son cada vez más influyentes (al punto de que el Estado debe servirlos, mediante el apoyo, crecientemente).
Frente a esa evidencia, simplemente no es realista proponer el fortalecimiento institucional del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Servicio Diplomático como si éste fuera el titular de la política y las relaciones exteriores antes que su dedicado instrumento. Y mucho menos cuando está deviniendo en tendencia (si no en una práctica irrazonable) que los cancilleres del Perú deban ser diplomáticos cuando esa instancia es esencialmente política antes que funcional o institucional.
Así como en general la defensa nacional está mejor servida si el Ministro de Defensa no es un militar (las razones son conocidas), en general la política exterior debiera ser mejor atendida si el Canciller no es necesariamente un diplomático. Y debiera serlo, entre otras razones, porque esa práctica genera apetitos y conflictos intrainstitucionales (todo lo contrario al carácter de servicio público sui generis que debiera prestar el Servicio Diplomático) y tiende a convertir al Ministro de Relaciones Exteriores en la instancia superior de una carrera que, en realidad, termina con la categoría de Embajador y, en el mejor de los casos, con la Jefatura del Servicio que era la máxima función del antiguo Secretario General.
Finalmente, así como los errores en la definición de políticas generan, a través de su reiteración, daños al interés nacional (p.e., los “actos propios” que todos conocemos), los diagnósticos cuestionables sobre la génesis y desarrollo histórico de la política exterior pueden llevar al planteamiento de intereses disfuncionales.
Si bien es verdad que el juridicismo calificó una etapa de la política exterior peruana vinculada a la definición del perfil limítrofe del país, éste no ha desaparecido como instrumento de defensa de potencias menores que carecen de suficientes capacidades de poder (y tampoco es cierto que el juridicismo haya sido la regla de la política exterior peruana en los principios del siglo XIX ni en sus finales tan afectados por la anarquía interna y la guerra externa, respectivamente).
De la misma manera, tampoco es correcto identificar la década de los 70 del siglo pasado (el origen de las cuatro décadas precedentes referidas en el discurso) como el punto de inflexión mayor de la política exterior peruana en términos de su diversificación no sólo porque esa época estuvo marcada por las características sui generis del gobierno militar (que fueron progresivamente flexibilizadas en su segunda fase) sino porque éstas se sustentaron en propuestas estructuralistas centro-periferia que, más allá de sui validez, no son las que predominan hoy en el marco de un liberalismo crecientemente imperfecto afiliado a una globalización crecientemente territorializada.
La propuesta de política exterior de este gobierno debe todavía un planteamiento de objetivos estratégicos y específicos realizables, de identificación de intereses permanentes y variables a ser servidos y un diagnóstico adecuado del contexto y de la ubicación histórica de la política que el gobierno va seguir.
