Alternativas Descentralizadoras

El proceso de descentralización de un Estado unitario es más complejo que la creación de un Estado federal. En efecto la naturaleza de aquél está determinada por una cierta inflexibilidad constitucional definida por el ámbito nacional de la soberanía, el ejercicio supremo de la capacidad jurisdiccional y el carácter intangible del territorio (el caso del Perú). En cambio un Estado federal o confederado se organiza sobre la base del reconocimiento de diferencias soberanas, jurisdiccionales y territoriales preexistentes (el caso de los Estados Unidos).

Por lo demás, el proceso de descentralización en un estado democrático puede ser más sencillo de realizar que el que pudiera darse en un Estado totalitario (p.e.China). A diferencia de aquél, éste tiende a ver en la descentralización una pérdida de autoridad en tanto que lo que se afecta es la naturaleza del poder sobre la que se organiza el Estado.

Sin embargo, la descentralización de un Estado democrático de carácter unitario ciertamente puede enfrentar seria complicaciones si éste registra poco nivel de cohesión nacional y escaso grado de desarrollo. La combinación de ambas características tiende a desatar fuerzas centrífugas y fragmentadoras que, en casos extremos, pueden llevar primero a la anarquía y a la emergencia tendencias separatistas en ese Estado (el caso de Bolivia).

De otro lado, un Estado democrático con alto nivel de cohesión y de desarrollo puede llevar a cabo procesos sustantivos de descentralización (el caso de España que incluye la autonomía dentro del Estado unitario) y hasta de cesión soberana (los Estados europeos en el ámbito de un proceso de integración económica y política avanzado como el caso de la Unión Europea).

Al respecto existe un tercer escenario: el proceso de descentralización en el caso de Estados con bajo nivel de cohesión y alto nivel de desarrollo. Estos procesos una vez concluidos pueden resultar en escenarios sumamente contenciosos cuando el espíritu localista se exacerba a través de la exaltación de las identidades étnica y religiosa y se expresan excluyentemente a través del derecho de autodeterminación (el caso de Yugoslavia).

Al revés, en los casos de Estados con alto nivel de cohesión y bajo nivel de desarrollo, el proceso de descentralización puede ser percibido como innecesario por autoridades y población en tanto es la autoridad central la que garantiza el desarrollo (el caso de Corea del Sur o de Taiwán).

El proceso de descentralización en el Perú corresponde al primer caso (un Estado unitario y democrático con bajo nivel de cohesión y de desarrollo). Éste además está calificado por una fuerte tradición centralista. En este tipo de Estados la súbita e intensa cesión de poder político y económico puede producir una intensa satisfacción distributiva acompañada, sin embargo, de una escasa capacidad operativa. Tal situación puede conducir al fracaso del proceso de descentralización y al quebrantamiento de expectativas emergentes. La insatisfacción propia de esta combinación de pasivos socio-políticos tiende a exaltar la protesta y, eventualmente, conducir al reclamo violento. Este es un juego en el que todos pierden con graves consecuencias para el bienestar local y la sobrevivencia nacional.

Por ello es recomendable que, en Estados como el peruano, el necesario proceso de descentralización se lleve a cabo de manera gradual asegurando la consistencia de las instituciones centrales y el fortalecimiento progresivo de las locales. Ello implica un permanente y sustantivo ejercicio de coordinación entre la autoridad central y local, el mejoramiento de las capacidades de gestión de la segunda para la adecuada transferencia de capacidades y recursos y el desarrollo de intereses comunes entre las partes en un marco de disciplina ciudadana y de compromiso de largo plazo de todos los implicados. Aunque más lenta, esta ruta a la descentralización será siempre más eficiente y exitosa que la desordenada e inmediatista que procuran ciertos países vecinos. Sigámosla.