25 de Setiembre de 2006
Aunque su segundo período concluye recién a fin de año, el Secretario General de la ONU Kofi Annan, acaba de dirigirse por última vez a una reunión ordinaria de la Asamblea General de la ONU. A pesar de que en ella constató los progresos realizados desde 1997, su mensaje no ha sido predominantemente optimista. Al respecto es tentador concluir que el lado novedoso del pesimismo del señor Annan deriva de una demasiado apretada evaluación de los desafíos de los últimos 10 años: en tanto éstos se han intensificado, son en realidad, nuevos dice él. Aunque no disponemos de los mensajes finales de los seis antecesores del Secretario General, estamos seguros que éstos no habrán diferido en tono a la luz de la creciente complejidad del sistema internacional y de los obstáculos que ha presentado su evolución hacia una verdadera comunidad de naciones.
Veamos. Cuando en 1997 se hizo cargo por primera vez de la Secretaría General, el señor Annan afrontaba tres desafíos: corregir los términos de una globalización injusta, resolver el desorden global en un nuevo orden internacional e incrementar la vigencia del derecho en el comportamiento de los Estados. Hoy, en setiembre del 2006, los desafíos económicos, de seguridad y jurídicos que deja el Secretario General a su aún desconocido sucesor son los mismos, pero incrementados (y, por ello, nuevos, repite él). En efecto, para el señor Annan los términos de la globalización siguen siendo injustos: la interdependencia ha crecido pero el progreso del Asia no se ha transferido a otras regiones menos favorecidas, los Objetivos del Mileno no se cumplen al ritmo esperado y la exclusión económica no ha dejado de ser una característica del sistema.
Por lo demás, en materia de seguridad, los conflictos intraestatales no han disminuido como debieran, sus instrumentos (la proliferación de armas ligeras y de armas de destrucción masiva) no han sido controlados, el terrorismo campea, el problema migratorio no puede ser controlado y la irresolución del sexagenario conflicto del Medio Oriente ha llegado al punto de cuestionar la legitimidad de la ONU.
Y en lo que toca a la amplitud e intensificación del Estado de Derecho, las violaciones de los derechos de las minorías son mayores mientras que los problemas de ingobernabilidad se mantienen.
A pesar de ello, el señor Annan no ignora el progreso logrado en cada uno de estos campos en la década que su gestión culmina: el número de guerras interestatales es menor, la interdependencia ha incorporado a grandes segmentos de nuevos actores al progreso y la cobertura de los regímenes universales humanitarios y democráticos se ha extendido en medio de sus graves problemas. Pero así como el Secretario General olvida otros elementos del progreso (el crecimiento de la economía global que ha atenuado los problemas de exclusión, el incremento de la disposición de mecanismos de seguridad colectiva regional a actuar bajo mandato de la ONU y la ampliación de la regimentación humanitaria), tampoco reconoce otros pasivos en que ha fracasado abiertamente o que han estado fuera de su control. Entre los primeros se encuentra la crisis del multilateralismo no debida a la acción unilateral (p.e. el reiterado fracaso de la Ronda Doha, la “imposibilidad realista” de lograr una expeditiva reforma del Consejo de Seguridad o la insuficiencia e ineficacia de las diferentes agrupaciones de Estados dentro de la ONU). En el ámbito de seguridad el fracaso de la Organización en el combate de ciertas amenazas globales (como los problemas del medio ambiente o el narcotráfico) ha sido clamorosa. Mientras que la incapacidad de controlar la tendencia insurreccional de entidades subnacionales, de mitigar los desequilibrios que surgen con el posicionamiento de las denominadas potencias emergentes o las disfuncionalidades que presentan el serio incremento de “Estados fallidos”, entre otros, constituyen factores de inestabilidad en cuyo intento de gestión la ONU no ha tenido éxito. Y en el ámbito económico, los riesgos que presentan los desequilibrios globales, las distorsiones de los altos precios del petróleo, los “booms” sectoriales sin que los órganos responsables (el FMI, el G8, entre otros) hagan mucho por corregirlos son fracasos comunitarios mientras que la disminución de la atención en los problemas del desarrollo para concentrarse en una “agenda mínima” (los Objetivos del Milenio) no constituyen grandes éxitos de la Organización.
De otro lado, si el Secretario General se propuso afrontar desafíos que estuvieron siempre fuera de su control por pertenecer a la capacidad de los Estados y a la dinámica intrínseca del sistema internacional, no puede atribuirse a la ONU fracaso sino falla de apreciación de sus conductores. Este es el problema del nuevo orden internacional que es esencialmente consecuencia de la capacidad y ejercicio del poder nacional. Por lo demás, no había necesidad de que el Secretario General se refiriese a cada uno de estos desafíos para que su propuesta de encontrar una respuesta comunitaria a los problemas que él ha priorizado sea válida. Pero la premisa para que esa respuesta sea efectiva consiste en que la comunidad internacional, afianzada por valores comunes, se sostenga y no se disuelva en un sistema conflictivo. Lamentablemente, en los últimos años serias tendencias divisorias del sistema internacional que determina la cohesión de la ONU han aparecido sea bajo la presión de una multipolaridad emergente, por las políticas de conflicto que practican quienes desean sacar partido de las mismas o por la erosión del sistema interestatal en ciertas regiones estimuladas por fenómenos disolventes como la ingobernabilidad o el terrorismo. Ellas han ido aparejadas de fuertes cambios económicos sistémicos (concentración del capital, emergencia de una nueva disposición a ejercer el poder económico o la recusación del “consenso económico” predominante sin que haya emergido una alternativa) y de crecientes escenarios de vacío de poder.
De allí que, a la par de que reclamar más “soluciones globales para problemas globales” (que ciertamente van en progreso), el Secretario General quizás debería haber postulado también el fortalecimiento el sistema interestatal en el entendido de que éste es el que fundamenta al multilateralismo.
Si no lo ha hecho él, quien lo suceda tendrá que volver sobre esta premisa básica: a pesar de los avances de la globalización, la vigencia ordenadora de los Estados seguirá siendo una cuestión vital para la subsistencia de la ONU. Olvidarlo es un error estratégico que nadie que aspira al cargo puede darse el lujo de cometer. El Secretario General podría recuperar este lugar común para la agenda colectiva antes de pasar al retiro mientras hecha una nueva mirada a la evaluación de su gestión.
