8 de mayo de 2006
La nacionalización de los hidrocarburos bolivianos ha causado indudable preocupación general y vecinal por la implicancia de ese acto en el contexto regional. Ello se debe más a la forma cómo éste se ha llevado y a su proyección que al hecho en sí mismo.
Como ya hemos señalado antes (1), la nacionalización de los hidrocarburos bolivianos tiene un sustento legal (el referéndum vinculante de 2004 y la reciente ley de hidrocarburos de ese país) y otro de política interna (fue uno de los pilares de la campaña del candidato Evo Morales). Sin embargo, ese proceso asumía una negociación ad hoc con las empresas afectadas que, en no pocos casos, estaba en marcha (p.e. Petrobrás, Repsol). Lo que motiva la preocupación es, por tanto, la quiebra del proceso de entendimiento con las empresas (que se espera retomar post facto bajo otras condiciones). Y también inquieta la forma cómo se produjo el acto nacionalizador (de manera súbita, gestado en absoluta reserva, con empleo de la fuerza militar y mediante un decreto que deja muchas dudas de procedimiento), su oportunidad (en los prolegómenos de la Asamblea Constituyente –lo que denota un intención electoral- y luego de que Bolivia se incorporara formalmente a la alianza cubano-venezolana en La Habana –lo que tiene serias consecuencias geopolíticas en el corazón de Suramérica-) y su ámbito potencial (se trataría del primer paso de la nacionalización de “todos” los recursos, según el propio presidente Morales). Estas acciones parecen hoy más preocupantes que el escenario preexistente en la subregión andina. En efecto, los casos de nacionalizaciones previas (la de la industria petrolera venezolana en 1971), los de fuerte o mayoritaria participación del Estado en el sector (el caso de Ecuador con Petroecuador) o los de menor pero activa participación del sector público (Ecopetrol en Colombia) no son novedad en la subregión. En consecuencia no preocupan. Simplemente se asumen o se asimilan mejor. La forma cómo se procedió a la “tercera nacionalización” en Bolivia parece también más importante para los actores económicos y la opinión pública extranjera que la reciente disposición de venezolana y ecuatoriana de incrementar fuertemente la participación del Estado en las empresas o la carga tributaria de las corporaciones que trabajan en el país. Aquí la preocupación existe pero es compensada: la renta petrolera deja amplio margen hoy para la generación de beneficios en la percepción de los interesados. La nacionalización boliviana parece más importante que estos casos porque, entre las razones circunstanciales expuestas sobresalen no sólo la evidencia de fuerte innovación de política económica o geopolítica (el rol venezolano del que nos ocuparemos en otra oportunidad), sino, repetimos, la vocación nacionalizadora del gobierno boliviano que no parece restringirse a un ámbito sino a abarcarlos todos. Si su acción futura es imprevisible en la materia, será tan arbitraria y poco transparente como ha sido el acto de nacionalización de los hidrocarburos.
En consecuencia, es lógico que la ilimitada predisposición de un vecino en este ámbito desate dudas y debates sobre el significado de la acción nacionalizadora en el Perú (situación que puede alterar el clima de inversión en el país).
Por ello es bueno recordar ciertas especificaciones. Siendo la nuestra una economía social de mercado donde la propiedad privada se respeta con las limitaciones de la ley, la transferencia de la propiedad sólo puede realizarse a través del acuerdo entre las partes. La excepción a esta regla es la expropiación que sólo se permite en casos de afectación de la seguridad nacional o de necesidad pública previo pago de un justiprecio (la expropiación). Pero la expropiación es sólo un instrumento a través del cual el Estado puede, excepcionalmente, hacerse de un bien privado de manera compulsiva. Aunque ni la nacionalización ni la estatización están normadas por la ley, se entiende que, en tanto ambas implican, en un extremo, un cambio del titular de la propiedad, la expropiación es instrumento de ambas.
Sin embargo, el entendimiento en la materia es que mientras la estatización implica siempre una transferencia compulsiva de la propiedad de un sujeto particular al Estado, la nacionalización es más restringida porque otorga prioridad al control del bien antes que a la propiedad del mismo. Primero, puede implicar sólo la transferencia parcial de un bien (que, por lo demás, puede también realizarse de manera negociada). Segundo, la nacionalización puede también restringirse sólo a un régimen de control de la disposición del bien (p.e. la disposición por el Estado de una “acción dorada” en una empresa o la promoción de la asociación de nacionales en el control de un sector). Lo que no existe es una nacionalización a través de mecanismos coactivos de control externo (p.e. de fiscalización) o a través del régimen de tributación como sugieren algunos candidatos hoy para justificar su definición de nacionalización. Estos mecanismos corresponden más bien al cambio de la política económica del gobierno (no a un acto excepcional) que implican una mayor injerencia del Estado en la economía. En otras palabras, cualquier acción que no implique el pago de un justiprecio o una modificación negociada de los regímenes de propiedad o de disposición de un bien configura confiscación (en el primer caso) o un cambio del régimen económico con consecuencias legales y políticas que deben afrontarse (en el segundo). Por ello es indispensable que quienes se propongan incurrir en este campo (el de las nacionalizaciones) expresen con claridad lo que pretenden para determinar los límites legales de esa disposición. Por lo demás diremos que la nacionalización no es una novedad en el Occidente contemporáneo. La transferencia de un bien del dominio privado al público se practicó en Francia, p.e. en el sector financiero en la década de los 70 del siglo pasado.
Pero lo que hoy se lleva a cabo a través del estímulo de la propiedad privada nacional en ese país no es la nacionalización de empresas sino acciones de medido “nacionalismo económico” que miembros del gobierno francés han calificado con la metáfora de “patriotismo económico” (quizás a esta disposición quieran también referirse, de manera confusa, los promotores de la nacionalización en el Perú).
Así, en Francia el gobierno gaulista acaba de promover la mayor participación de accionistas nacionales en empresas consideradas estratégicas, ha fortalecido la capacidad financiera de éstas y hasta ha promovido su asociación corporativa para evitar su adquisición por capitales extranjeros (The Economist). Por lo demás, la defensa de recursos nacionales de naturaleza estratégica es también practicada hoy hasta por Estados Unidos, el centro del capitalismo mundial. Allí, la presión combinada de congresistas y de la opinión publica ha impedido, por razones de seguridad nacional, que el Ejecutivo más poderoso del mundo ceda el control de puertos estratégicos a una empresa de Dubai (Emiratos Árabes Unidos).
Pero estas acciones no deben ser confundidas con nacionalizaciones como lo pretenden en el Perú hoy algunos candidatos cuya exaltación nacionalista parece estimulada por la nacionalización de hidrocarburos boliviana y por las que podrían producirse más adelante. Las consecuencias de no hacer esa distinción pueden inhibir la necesaria inversión nacional y extranjera y, en el proceso, sobrepasar los límites permitidos por la ley.
