DESARROLLO Y OTROS ASUNTOS

El ministerio del medio ambiente

Alvaro Rojas Samanez

Todo empezó con una iniciativa presidencial en diciembre del año pasado. “Habrá un Ministerio del Medio Ambiente”, dijo el presidente Alan García. Siguió con las previsibles declaraciones ministeriales, un apresurado – y hasta ahora no debatido - par de iniciativas congresales y pareció llega a buen puerto cuando se supo que el científico Antonio Brack  formaría un grupo de trabajo  cuya misión única era definir las características, ámbitos, atribuciones, competencias y tareas del futuro portafolio.

El grupo de trabajo se constituyó empezó a deliberar, escucho propuestas, analizó iniciativas, reunió a expertos nacionales y extranjeros .-inclusive trajo a Lima a funcionarios de alto rango y Ministros del Ambiente de Costa Rica, Colombia, Chile y Ecuador – y entregó su anteproyecto antes de la fecha límite, que se había fijado para el 15 de marzo. La intención era sustentar el texto ante el Consejo de Ministros, aclarar criterios, explicar las razones de la estructura propuesta y definir cuales serían los organismos que conformarían la nueva institución.

La presentación se hizo pero el debate fue postergado. En el interín, el gabinete designó un equipo  - integrado por seis ministros y coordinado por Mercedes Araoz -- encargado de revisar el informe.  Este documento sirve de base para la discusión del gabinete iniciada el martes 25 de marzo y que debe concluir en la primera quincena de abril.. La versión final se convertirá en la propuesta que el Poder Ejecutivo remitirá al congreso como proyecto de ley. Algunos – entre ellos el Presidente del Consejo de Ministros - piensan que puede aprobarse como decreto legislativo, en el marco de las facultades delegadas para la legislación pertinente en la implementación del el TLC con Estados Unidos.
Cualquiera que sea el procedimiento de promulgación, por ahora existe una iniciativa elaborada por trabajo de un grupo plural.  Brack congregó a diez especialistas, todos a título personal, que procedían del sector público, la empresa privada, las ONGs ambientalistas y de los organismos competentes en actual funcionamiento (CONAM, etc).. 
•          El nuevo negocio ecológco
¿Qué hay en ese documento? ¿ qué es lo sustancial y en qué consiste ? La siguiente nota trata de escudriñar su contenido, alcances y términos generales,  tomando como base lo discutido y analizado por elñ grupo Brack.

Se trata de una propuesta promotora, que alienta  la inversión responsable, que concentre y articule la política ambiental, la fiscalización y protección, las opiniones con carácter vinculante y las decisiones relativas a proyectos de inversión.
El informe examina las opciones para nuevos negocios ecológicos y el impulso a la inversión, que se derivarán de la creación del nuevo organismo, su efecto promotor en programas de forestación, proyectos de inversión que puedan afectar áreas naturales protegidas, emisión de Bonos de Carbono y Mecanismos  de Desarrollo Limpio (MDL), saneamiento de la propiedad forestal, puesta en marcha de los fideicomisos para remediar pasivos y proceder al proceso de cierre de minas.

También  incluye párrafos específicos sobre funciones y estructura orgánica, responsabilidades en el tema ambiental, supervisión del proceso de aplicación de la legislación , capacidad institucional para otorgar y reconocer derechos a través de autorizaciones, permisos, licencias y concesiones.

El grupo debatió, in extenso y con manejo de información consistente, un tema clave de la coyuntura actual : modernización e integración de la gestión ambiental. Fue esclarecedor el debate respecto de dotar de capacidad resolutoria para tramitar y sancionar los recursos impugnativos interpuestos contra las resoluciones y actos administrativos.
En el ámbito de la actividad fiscalizadora, la comisión de trabajo incluyó  la minería formal, la supervisión y control de las empresas de la gran y mediana minería y el efecto en el ambiente causado por la pequeña minería, cuya formalización debe ser promovida . Un enfoque especial mereció lo perjudicial de las operaciones de minería informal, principalmente la que se realiza en Madre de Dios, Puno y Piura donde se extrae oro con uso de sustancias peligrosas, sin medidas de protección y con significativa presencia de menores que trabajan como adultos.

Allí se vinculó la necesidad de definir la competencia nacional y el ámbito regional cuyo eje descansa en una relación de coordinación y subordinación
El informe habla trata, complementariamente, de las estrategias de conservación  y  la perspectiva empresarial que brindaría el nuevo ministerio.

•          Antecedentes

A partir de la suscripción del TLC con Estados Unidos, especialmente con la postura de los demócratas, se consideró necesario hacer precisiones en torno al tema ambiental, entre otras razones porque está incluido en el mencionado tratado.

A fines de diciembre del 2007, el presidente de la República formalizó la intención de crear un Ministerio del Medio Ambiente (MMA). Se decidió conformar un grupo técnico encargado de elaborar la propuesta respectiva. Antonio Brack Egg fue convocado para dirigir los trabajos. El llamó a personas ligadas a distintas organizaciones y entidades, incluyendo la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía (SNMPE), la Comisión Nacional del Ambiente (CONAM), la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental, ONGs ambientalistas, y  especialistas en cuestiones ambientales. Todos concurrieron a título personal.

El grupo encontró dos propuestas específicas : una, muy genérica y que procedía del Ejecutivo, y otra formulada  por los congresista Gloria Ramos Prudencio, Aldo Estrada Choque, José Vega Antonio, Rosa María Venegas y Roger Nájar, integrantes de la bancada de UPP. La del Ejecutivo fue rápidamente desechada.
•          La intención congresal
La iniciativa de los legisladores, consignada en el proyecto 2026-2007 del 21 de diciembre, un día después delñ anuncio presidencial, propone crear el Ministerio del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales.
Los congresistas proponen  la fusión e integración del Consejo Nacional del Ambiente, CONAM, del Instituto Nacional de Recursos Naturales, INRENA, una dependencia especializada del ministerio de Agricultura, del Organismo Surpervisor de la inversión en Energía y Minería, OSINERGMIN, y de la Dirección General de Salud Ambiental del Ministerio de Salud, DIGESA, como la base del nuevo organismo.

Establece dos ámbitos para el nuevo ministerio.
El Sub sector de Recursos Naturales que incluiría la planificación, gestión, desarrollo, administración y regulación del agua; las áreas naturales protegidas; actividades forestales; la diversidad biológica y los conocimientos ancestrales y tradicionales.

El subsector  de Gestión Ambiental  comprendería acciones de integración y descentralización de las políticas ambientales, la normatividad ambiental general y sectorial, los instrumentos de gestión ambiental, del ordenamiento territorial y la zonificación económica y ecológica, así como educación y cultura ambiental.

En el ánimo congresal, la creación del nuevo ministerio busca hacer “ transversal, integral y descentralizada ” la política ambiental como respuesta a la “ineficiente gestión ambiental” que , a juicio de los legisladores, se experimenta hasta ahora.

•          El pensamiento Brack y del grupo de trabajo

El enfoque de Brack y su equipo es distinto. Ellos proponen un ministerio “moderno, pequeño pero con visión de futuro”; hablan de “las grandes oportunidades que tiene el Perú a partir del desarrollo sostenible para generar riquezas y empleo”.

Una de las tareas – Brack dixit El Peruano, 9 de febrero – es “trabajar convenios y tratados internacionales a fin de aprovechar las oportunidades y recursos”. “Este es el nuevo camino de la economía que hay que comenzar a explorar. Hay mucho dinero con el cambio climático para hacer inversiones en el Perú... se puede generar grandes capitales por negocio de bosques, procesamiento de basura”.

Han trabajado el concepto de la fiscalización bajo la premisa de que  “todo lo productivo debe quedar en sus respectivos sectores” (Brack es citado en este párrafo en todas las menciones entrecomilladas).”El MMA no será una Jesucristo con látigo botando a los mercaderes del templo, sino un ministerio que verá actividades para que sea sostenible y a esa gente pobre que busca su ingreso a la minería hay que organizarla y enseñarle tecnologías. El camino no es combatir sino buscar salidas inteligentes, no aumentar los problemas sociales en el país.

•          Bonos de carbono  nueva fuente de financiamiento

El grupo de trabajo puso énfasis en la ventaja de promover el “desarrollo limpio”. Cita textual de una conversación con Brack : “ El Perú podría captar 3,000 millones de dólares de capital fresco solo en compensación por las plantaciones forestales, al implementar 71 proyectos basados en el Mecanismo de Desarrollo Limpio en los cuales ya trabaja el Fondo Nacional del Ambiente, FONAM “”.

La oportunidad de encontrar recursos financieros relacionados con los denominados Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL) surge de la aparición de los llamados Bonos de Carbono  . Estos forman parte de un mecanismo innovador - la Deforestación Evitada (o reducción de emisiones provocadas por deforestación y degradación) – cuyo objetivo es reducir la deforestación y obtener ganancias de capital mediante la comercialización internacional de certificados de retención de CO2 o “bonos de carbono”.

Un informe periodístico, aparecido en el diario Gestión, señala que el Perú tiene, en el mercado voluntario secundario, dos proyectos de reforestación en proceso, liderados por la financiera británica Sustanaible Forestry Management, SFM. Los datos citados mencionan que se “dispone de 7,2 millones hectáreas deforestadas, degradadas y abandonadas” cuyo valor económico para la sociedad es “bajo”. En Pucallpa y zonas vecinas hay proyectos de reforestación que darán lugar a la generación de los bonos de carbono, uno de los mecanismos limpios que financiarán el desarrollo de la región.
•          Lo que hará el nuevo ministerio
Más allá de los instrumentos promotores, cuya utilización se facilitaría con el nuevo Ministerio, la propuesta formulada precisa lo que hará el nuevo organismo. Su labor sería:
- emitir opinión técnica previa de naturaleza vinculante ( de cumplimiento obligatorio ) en los proyectos de inversión que puedan afectar áreas naturales protegidas. (Esta disposición rige actualmente y corresponde a INRENA.. Carlos Aranda, Presidente del Comité de Asuntos Ambientales de la SNMPE e integrante ( a título personal) de la comisión Brack ilustra este punto :”Ya no habrá necesidad de que cualquier inversionista tenga que tocar 20 puertas porque sería el MMA el que establezca las reglas de juego” (En Gestión, 6 de marzo)
-          resolver a exclusividad los recursos impugnativos interpuestos contra las resoluciones o actos administrativos. Aquí adquiere vigencia lo sucedido cuando se creó el OSINERGMIN : : el proceso de establecer y poner en marcha una oficina de fiscalización minera tomó “un año”.
•          Las propuestas de la comisión

El grupo se inclinó por  crear un organismo de fiscalización y supervisión ambiental que evaluará proyectos de gran envergadura y que podrían afectar el ambiente. Propicia la constitución de un Consejo de Concertación ambiental que promueva el diálogo en asuntos ambientales entre los gremios empresariales, instituciones de la sociedad, de las comunidades vecinas y el Estado.
Propone una oficina de coordinación regional y asuntos socio ambientales, cuya tarea debe orientarse a la prevención de conflictos y manejo de crisis.
Un enfoque novedoso, que probablemente origine debate y confrontaciones, es la de dar vigencia a organismos encargados de la autoridad nacional en temas de recursos hídricos y  cuencas así como un servicio nacional de áreas naturales protegidas, adscritos o vinculados al Ministerio del Medio Ambiente, pero sin capacidad fiscalizadora y solamente con funciones de naturaleza técnico - normativa.

El grupo consideró “razonable” que el Ministerio del Medio Ambiente vincule sus tareas con el Servicio Nacional de Metereología e Hidrología, el Instituto Geofísico Nacional, además de la natural fusión del CONAM, que desaparecería en aras de la nueva entidad, así como la actual DIGESA del ministerio de Salud.

•          La norma, la estructura y los recursos

Estas recomendaciones, además del análisis político que recibirá en el Consejo de Ministros, deben ser consideradas desde otros puntos de vista : normativo, organizativo y reglamentario y económico-financiero.

Un primer punto es saber si la norma la emite el poder Ejecutivo en el marco de las atribuciones delegadas para legislar sobre la implementación del TLC. El primer ministro Jorge del Castillo opina que si, que es competencia del Ejecutivo pues se ha recibido  facultades por  delegación. La congresista de Unidad Nacional Fabiola Morales opina que no, que la norma debe emanar del Congreso  y no ser un decreto legislativo.

Una docena de organizaciones ligadas a la defensa de derechos ciudadanos, a combatir la afectación del ambiente (varias integrantes de la Red Muqui de conocida acción minera en Cajamarca, Ancash, Moquegua, Tacna y Junín) y a  temas de la descentralización y el desarrollo local, solicitan que la creación  sea parte de un proceso de reforma del Estado, en el marco de un debate nacional de amplia convocatoria y dentro del Acuerdo Nacional.

Un segundo aspecto informa que la aprobación de la norma no agota el proceso. Al contrario, lo inicia en el sentido burocrático más directo. Primero, al seleccionar las dependencias que serían transferidas. Luego, cuando se delimiten las competencias, capacidades y facultades a transferir así como definición de los recursos ( técnicos, humanos, financieros, etc) requeridos.

En tercer término, se vislumbra una cuestión puntual, que podría motivar resquemor y hacer estallar fuegos artificiales, y que está relacionada con el hecho de definir ámbitos y competencias con las regiones que han desarrollado iniciativas específicas sobre temas ambientales como control de la contaminación en la zona central del país o en las áreas donde se realiza minería informal.
-          La confrontación con las regiones
Especialistas en temas constitucionales refieren que también podría existir una situación de confrontación cuando se trate de las competencias y facultades del nuevo ministerio y su relación –probablemente antagónica—con las que ya han sido otorgadas a las regiones y están siendo usadas  de manera específica. Muchas de las normas que facilitaron el proceso descentralista se originan en leyes orgánicas cuya modificación requiere trámite legislativo y mayoría calificada (más de 80 votos).

Además de la cuestión legal, está el tema de su acceso pleno al más alto nivel de la decisión administrativa. Junto con el rango , el ministerio obtiene dos accesos importantes : al CIAEF y al CIAS, es decir a los Comités Interministeriales de Actividades Económicas y Financieras y al Comité de Asuntos Sociales, de tal modo que sus iniciativas se convierten en parte de la acción gubernativa.

Esa misma capacidad permite discutir la asignación presupuestal en base a necesidades definidas, elaboradas sobre  planes coordinados dentro del marco económico multi - anual del MEF.

Adicionalmente requiere establecer mecanismos y personal para atender asuntos ligados a temas de la máxima importancia : el cambio climático, planeamiento estratégico y determinación de criterios para elaborar conceptos sobre zonificación, acondicionamiento del territorio y asignación de espacios para evitar colisión con las actividades agrícolas en los lugares donde se sobreponen minería y cultivo de la tierra, y se puede suponer algún tipo de perjuicio de una sobre la otra.

Los puntos consignados forman parte de una primera lectura del proceso destinado a consolidar la creación del MMA. Lo hecho hasta ahora es preliminar y tiene naturaleza referencial. Falta conocer la perspectiva política de los integrantes del gabinete, el curso que decidan tomar y la manera como se define la decisión acerca de quién emite la norma. El poder Ejecutivo piensa que posee la facultad para ell. Los congresistas dicen que no y esperan, afanosos, el proyecto de ley para debatirlo hasta en tres comisiones : la de Pueblos Andinos, Amazónicos, Ambiente y Ecología , la de  Economía y la de Constitución

El camino hacia la creación es largo y complicado. El debate en el Consejo de Ministros acaba de empezar.

•          ¿ Quién será ?