EDITORIAL

¿Integración sin arancel externo común?

Alejandro Deustua
23 de mayo de 2005

La Comunidad Andina ha postergado nuevamente la entrada en vigencia del arancel externo común. Ello implica que la unión aduanera que hoy define a la CAN seguirá siendo imperfecta en tanto que el arancel externo es, normativa y teóricamente, indispensable para establecer ese nivel de integración. La imperfección se evidencia en tanto lo que rige hoy es apenas un mecanismo interino válido sólo para tres países (Venezuela, Colombia y Ecuador) con niveles alterados en 1995 ( 5%, 10%, 15% y 20%) y en el 2002 ( 0%, 5%, 10% y 20% ) y perforaciones múltiples.

Es más, si el arancel externo es esencial complemento del área de libre comercio para consolidar el carácter preferencial del comercio intraregional autorizado por la OMC, la falta de consenso de los países andinos en la materia a lo largo de más de 30 años pareciera una falla fundamental del esquema subregional. Ésta se refleja en el escaso crecimiento relativo del mercado subregional (US$ 7766 millones de exportaciones intracomuninatrias en relación a US$ $74174 millones de exportaciones al mundo en el 2004).

La distorsión parecería mayor si sobre la imperfección de la unión aduanera se aspirara a construir niveles de integración más profunda que quisieran llegar a un mercado común y, eventualmente, a una unión económica.

Tal inconsistencia no sólo no contribuye a incrementar la credibilidad de innovaciones regionales que patrocina la CAN, como la Comunidad Suramericana de Naciones, sino que, si la Unión Europea hubiera mantenido niveles rigurosos de evaluación desprovistos de consideraciones políticas, podría haber perjudicado la relación con la Comunidad Andina en la aproximación al proceso de asociación que se proyecta entre ambas entidades.

Pero si ese eventual perjuicio se minimiza en tanto la valoración de la integración andina que realiza la UE se practica bajo parámetros flexibilizados, se incrementa, en cambio, la importancia de una interrogante hace tiempo planteada y hasta ahora no respondida: ¿cuánto valor real tiene hoy una unión aduanera andina cuando el nivel de protección arancelaria tiende a la baja en todas partes mientras que los mecanismos para arancelarios han sustituido en importancia al arancel?

Si, al margen de lo que digan las estadísticas sobre creación de comercio, la respuesta es “poca”, como es previsible, entonces cabe preguntar adicionalmente ¿cuánto de convencional tiene aún la integración andina cuando, además, el área social y la coordinación política se han priorizado sin que la infraestructura económica se haya perfeccionado? La respuesta pareciera ser también: bastante menos de lo que se piensa.

Ello se refleja en la pérdida de importancia relativa del arancel como elemento de protección y en el hecho de que, en ese contexto fáctico, la progresión de la integración a niveles superiores no pareciera inviable si la unión aduanera no está perfectamente conformada.

Ésta puede ser una conclusión práctica que contradice la normativa de la integración que todavía reclama para el arancel externo funciones básicas. Pero su validez se afirma si se considera que que la importancia del AEC se ve aún más reducida a la luz de la prioridad que ha adquirido la extensión del mercado subregional andino mediante de la suscripción de cada vez más acuerdos de libre comercio que ni siquiera negocian el conjunto de los miembros de la CAN. Estos acuerdos, por su naturaleza, hacen inviable la aplicación a ellos de un arancel externo .

En efecto, la asociación progresiva al MERCOSUR, la negociación de acuerdos singulares (p.e. Perú-Tailandia) o de otros en los que participa sólo una mayoría de miembros (Perú, Ecuador y Colombia con Estados Unidos) acota el ámbito de aplicación del arancel externo común. Y con ello se vulnera esencialmente las instituciones tradicionales de la integración al tiempo que se alteran los términos del comercio intraregional gobernados por el el artículo XXIV de la OMC como herencia del GATT.

Como consecuencia se procede, de facto, a la redefinición de los objetivos de la integración subregional (el logro de un desarrollo equilibrado y armónico bajo sus normas originales), se minimiza la jerarquía de países que la integran (por la incorporación de países desarrollados como Estados Unidos y de áreas de integración mucho más extensas y profundas como la Unión Europea) y se modifica la naturaleza del mercado (que pierde consistencia preferencial). Bajo los nuevos acuerdos, no sólo el libre mercado subregional se amplía extraregionalmente sino que, en él, la tradicional clasificación de países de mayor, mediano y menor desarrollo relativo pierde sentido jerárquico y compensatorio.

Tal cambio de naturaleza del esquema subregional es aún más intenso si se considera que esos interlocures son los socios comerciales mayores de la CAN frente a los cuales el esquema original buscaba algún tipo de protección razonable mediante el arancel externo común y si se tiene en cuenta que los acuerdos que se negocian con ellos superan largamente el ámbito comercial (el caso del TLC con Estados Unidos) y , en consecuencia, exceden al ámbito normativo de la CAN.

A este conjunto de innovaciones heterodoxas debe añadirse el acceso discriminatorio a los mercados externos de algunos miembros andinos excluyendo a uno de sus integrantes (Venezuela, quizás por valederas razones políticas) y, circunstancialmente, a otro (Bolivia, probablemente por su incapacidad de adquirir compromisos debido a la fragilidad extrema de su mercado interno y a la fuerte incidencia de la ingobernabilidad en él).

Bajo estas condiciones la legislación andina que reclama el respeto de las normas subregionales como base de la negociación externa parece tan destinada al fracaso como el rol del arancel externo común. De allí que el Ministerio de Comercio Exterior considere hoy, en apariencia, apenas la coordinación arancelaria flexible y pragmática entre los miembros de la subregión (lo que es un requisito bastante menor al que reclama la unión aduanera convencional). Ello debe entenderse como la disposición al abandono del arancel externo común y de los conceptos clásicos de la integración.

Si hoy la subregión andina -y en el resto de la región- se encuentra ante un formato integrador sustantivamente alterado en los hechos y si ésta tiende, a través de la negociación de acuerdos de libre comercio, a incorporarse al esquema ALCA y al triángulo NAFTA-Unión Europea-Comunidad Suramericana de Naciones, la realidad indica que la CAN funciona más como un estimulador del regionalismo abierto y menos como habilitador del mercado interno. El privilegio de las normas generales de la OMC sobre las específicas que conciben la integración como un esquema excepcional que favorece el desarrollo, indica que el marco de integración subregional no cumple necesariamente con esos fines y que la valencia de desarrollo que hoy se otorga a la inserción global sobre una base regional pesa más en la práctica (y crecientemente en la teoría). Por ello, ciertos mecanismos, como el arancel externo, son vistos hoy más como obstáculos que como instrumentos promotores del comercio.

Ciertamente esto no es lo mejor para la subregión andina. Pero en un contexto de mayor interdependencia global podría resultar beneficioso siempre que el mercado subregional cree, previamente, más comercio y genere verdaderas economías de escala . Lamentablemente esto no ocurre con la intensidad adecuada mientras que tampoco se reconoce públicamentre la mutación sustantiva del modelo de integración andino.

Ese hecho reporta algo más que la precariedad del mercado subregional: si la integración se mide también por la generación de nuevos centros hacia los que se traslada parcialmente soberanía y legitimidad, la señal que emite la falta de reconocimiento de un cambio evidente en el modelo de integración muestra la incapacidad de la institucionalidad andina para procesarlo. Ello reporta vulnerabilidad. Si en ese contexto la agrupación prefiere la opción de la inserción extraregional sin la protección o la compensación adecuada del mercado andino, la marginación del arancel externo común añade todavía mayor vulnerabilidad al esquema como un costo que debiera compensar el incremento de la interdependencia. El desafío, en consceuencia, consiste en sabe cómo incrementar la última (la interdependencia) reduciendo la primera (la vulnerabilidad).

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El Editor (ADC)